新常态下畜牧业保险政策的路径探索
山东省畜牧兽医局
近年来，全省各级畜牧兽医部门高度重视畜牧业保险工作，认真贯彻落实省委、省政府和上级部门的决策部署，在巩固前期工作基础上，进一步释放保险活力，加快推进步伐，保险业在完善我省畜牧业支持保障体系、保护畜牧业生产者利益、促进畜牧业稳定健康发展等方面发挥了重要作用。
一、新常态下我省畜牧业保险的阶段性特征和变化
近年来，我省各级各部门高度重视畜牧业保险工作，将其作为稳定产业发展的重要工具，不断完善政策，加大支持力度，鼓励支持各类保险机构创新产品和服务，畜牧业保险呈现出良好发展势头。
（一）保险政策日益完善
从2004年起，每年中央一号文件都强调要促进农业保险的发展。2007年国务院下发《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，明确提出建立能繁母猪保险制度，我国政策性畜牧业保险正式启动。近十年来，畜牧业保险稳步推进，取得了积极进展。2007年8月，省政府办公厅下发《关于印发山东省能繁母猪政策性保险工作实施方案的通知》，我省能繁母猪政策性保险工作正式实施；2008年12月，省政府办公厅下发《关于建立山东省政策性农业保险试点工作联席会议制度的通知》，建立我省政策性农业保险试点工作会商推动机制，加强对政策性农业保险试点工作的组织协调；2013年11月，省农业厅、财政厅、林业厅、金融办、山东保监局联合印发了《关于印发‹山东省农业保险新增补贴品种实施方案›的通知》，新增中央财政补贴的保险品种6个，地方财政补贴的保险品种3个，把能繁母猪、奶牛、育肥猪纳入中央财政补贴的政策性保险范围；2013年11月，省财政厅印发《关于进一步扩大农业保险保费补贴品种的通知》，除新增补贴品种外，还明确了省市县各级财政分担比例，其中养殖业保险中央财政补贴保费的40%，对东、中、西地区，省财政分别补助保费的15%、20%、25%，市县财政分别补助25%、20%、15%，养殖户自行承担20%。初步构建了“政府政策支持、保险机构经营、畜牧部门参与、养殖场户投保”的政策性畜牧业保险运行模式。此外，各地还不断探索肉鸡、蛋鸡、奶牛、肉牛等畜禽的商业性保险，有力促进了畜牧业持续健康发展。
（二）保障作用越来越大
我省畜牧业保险险种主要以财政补贴的政策性能繁母猪、育肥猪和奶牛保险为主，另有少量商业性奶牛、育肥猪、肉食鸡、肉牛、蛋鸡养殖保险。我省畜牧业保险自2007年以来经历了快速增长、急剧下滑、逐渐恢复、大幅攀升四个阶段，自2007年至今实现保费收入5.2亿余元，保额116亿余元，承保户数133.5万余户，已决赔款金额4.25亿余元，受益农户110余万户。2015年，我省多措并举全力推动畜牧业保险工作，确定8家保险公司具有承担畜牧业保险的资质。连续两次召开全省畜牧业保险工作会议，适时修订育肥猪保险条款，推动政策性保险在全省开展。2015年，全省政策性保险承保数量大幅攀升，其中奶牛136093头、能繁母猪500278头、育肥猪3579958头，其中育肥猪承保数量同比增长135.83%。支持泰安市开展牛奶价格指数保险试点，截至2016年7月，全市共收取牛奶价格指数保险保费184.96万元，为21家大型奶牛养殖场提供了7611.72万元的牛奶价格风险保障。在全省11个市启动生猪目标价格保险保费补贴试点，2014年开办至今，共参保生猪201020头，保费收入3098640元，总保障额度达2.82亿元，已决赔款金额422.6万元，受益养殖户401户，保障了农民利益和市场价格稳定。如2014年日照市莒县蒋双才等12户，投保生猪1万头，缴纳保费12万元，2015年1月27日满期，保险期间平均猪粮比5.46：1，赔款108万元。
（三）政策导向更加明确
一是不断完善保险条款。2015年，立足基层养殖户的需求和产业发展的需要，广泛征求方方面面的意见建议，适时修订完善育肥猪保险条款。降低门槛，删除保险标的中体重、数量限制条款，做到能保尽保、应赔尽赔；简化手续，取消条款中有关佩戴耳标的要求，缩短保险育肥猪保险疾病观察期，进一步简化流程；增强可操作性，在原有的按体重理赔方式上增加按尸长对应赔偿金额赔付，便于操作，提高效率；互利共赢，从保险人与被保险人双方利益出发，既让老百姓得实惠，又能调动保险机构的积极性，达到风险可控、商业可持续。二是鼓励支持特色险种开发开办。2016年，我省在深入调研、听取多方面意见建议的基础上，将未纳入中央政策性保险范围、对支持保障畜牧业健康稳定发展有重要作用的畜牧业险种和支持畜禽养殖场户生产经营的贷款保证保险纳入项目补贴范围，推动开展奶业、生猪、鸡蛋等价格指数保险，蛋鸡、肉牛、蜂业等防范疫病气象风险保险试点，为推动各地在畜牧业特色保险工作上寻求突破开辟了新的政策路径、提供了政策依据和支持。三是强化示范带动作用。为推动政策性保险工作开展，2015年我们首先选择46个（青岛除外）生猪调出大县进行生猪保险与无害化处理联动机制试点，通过重点突破和典型示范，带动整个生猪保险工作的开展，进而推动全省动物防疫工作和畜产品质量安全的提升。目前，46个生猪调出大县参保数量占全省的80%以上。
（四）与产业融合逐步紧密
一是建立保险机构与畜牧兽医等部门的沟通协作机制。畜牧业保险工作任务量大、技术难度高，单靠畜牧兽医或保险一个部门很难完成。通过加强保险部门的沟通与协作，完善畜牧业与保险相关工作衔接，推动建立承保统计、养殖服务、查勘定损、理赔处理的服务合作工作机制，制定相关信息互联互通制度，提升协同处理能力，充分发挥畜牧部门和保险部门的各自优势，形成共同推动畜牧业保险工作的强大合力。二是建立保险业务与畜牧兽医工作联动机制。适时修订育肥猪保险条款，将病死猪无害化处理作为保险理赔的前置条件，简化保险理赔流程，进一步完善与保险理赔工作相结合的病死畜禽无害化处理体系，真正实现畜牧业管理、保险理赔和无害化处理无缝衔接、双向促进。莱州市等地专门组织到浙江龙游等地学习，探索建立了病死猪无害化处理与保险勘查理赔相挂钩的联动机制，推动全市育肥猪政策性保险的全覆盖。三是建立保险工作与畜牧产业发展融合机制。加强政、银、保三方合作。2015年10月29日，省畜牧兽医局与中国农业银行山东省分行、邮储银行山东省分行、人保山东分公司签订了《山东省银行保险支持现代畜牧业发展和兽医卫生监管服务合作协议》，加强三方合作，发挥各自优势，建立完善财政支农政策与金融保险政策的有效衔接机制和保险与病死畜无害化处理的长效机制，实现了保险与畜牧产业的有机衔接。2016年省畜牧兽医局又联合人保财险山东分公司开展了财政促进保险资金支持畜牧业融资试点，初步建立了金融保险支持畜牧兽医事业发展的新模式。
二、畜牧业保险发展亟待解决的主要问题
虽然我省畜牧业保险发展取得了长足进步，但是也应清醒看到，当前我省畜牧业保险工作与养殖场户需求和现代畜牧业发展要求相比仍存在较大差距。与先进省市相比，无论是保险的覆盖面还是保险功能的拓展，都存有一定差距，亟须找准问题根源，努力加以解决。
（一）农户认识不足，投保率较低
一是养殖户对保险认识不到位，风险意识淡薄。不少养殖场户特别是散养户长期凭经验办事，存在侥幸心理，对畜牧业保险的作用以及保险知识缺乏必要的了解，对保险的认识与理解存在误区，不愿参加畜牧业保险。二是投保积极性不高。从调研情况来看，有的参保意愿较高，有的较低，有的场户根本不愿参保。统计显示：2015年，全省政策性育肥猪参保3579958头，占出栏数的12.56%；能繁母猪参保500278头，占存栏数的16.02%；奶牛参保136093头，约占存栏数的1/10，参保比例非常低。三是宣传发动力度不够。无论是承保公司，还是基层畜牧兽医部门懂得保险知识、熟悉保险业务的人员较少，进场入户、面对面对养殖场户宣传保险知识的更少，使养殖者更多地重视养殖技术的提高，忽视市场风险的防范，对保险作用知之甚少，入保的积极性也就大打折扣。
（二）畜牧业保险技术难题多，业务工作难度大
目前，畜牧业保险中存出栏数量核实难、投保牲畜信息采集难、理赔标识核对难、死亡病因监测难等技术难题比较突出，投保养殖户将自然淘汰的家畜或未投保死亡的家畜转嫁给保险赔偿等道德风险问题也时有发生，在一定程度上增加了保险公司运营成本；病死畜禽实验室监测周期长，无收费标准和收费许可，既不利于病死原因的排查，又存在重大动物疫病传播的风险和公共卫生安全隐患。
（三）保险险种亟须完善，保障力度不够
畜牧业既有自然风险，又有市场风险，多数情况下市场风险更是大于自然风险。当前开展的畜牧业政策性保险主要是重大疫病及自然灾害保险，针对市场风险的保险产品还不多，特别是畜禽价格指数保险一直没有列入政策性保险的支持范围，大面积、全方位进行推广。畜牧业保险标的物保额与实际价值差距还比较大，损失发生后赔偿力度不够，影响了养殖场户参保的积极性。目前一头成年生猪保额最高500元，而出栏一头生猪销售价格在1600多元。
（四）县级财政配套压力大，开展保险工作积极性不高
从畜牧业保险的发展来看，财政支持力度直接决定普及度、参保率，畜牧业保险的发展需要各级政府部门的大力支持。由于养殖大县一般都是农业大县、财政困难县。畜禽出栏越多，外调贡献越大，地方承担的保费就越多。如2015年莒南县仅生猪一项年出栏129万头，需要地方财政承担的保费高达581万元。地方财政紧张，县级财政没有足够的补贴配套资金，成为制约畜牧业保险发展的重要因素。
（五）畜牧业保险人才缺乏，制约保险工作开展
畜牧业保险专业技术性强，办理定损、理赔等业务，需要同时了解养殖技术与熟悉保险知识的专业人员。当前整个保险行业中熟悉畜牧业保险的专业人员相当匮乏，不足2%，无法满足畜牧业保险发展的人才需求。
（六）病死畜禽无害化处理机制尚不完善，无害化处理与保险联动较难
根据国务院办公厅《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（国办发〔2014〕47号）第五条规定，“将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的前提条件，不能确认无害化处理的，保险机构不予赔偿”。目前，我省保险与无害化处理的衔接尚存在一定困难。病死畜禽无害化处理确认难度大。许多养殖场户法制观念淡薄，存在抵触情绪，加之无害化处理成本高等原因，造成病死畜禽不按规范要求随意处置现象时有发生。当前国家对保险理赔时无害化处理的确认程序没有统一规定，无害化处理多为企业行为，况且谁来出具无害化处理证明，出具证明是否有效，也没有明确，造成病死畜禽无害化处理确认难度较大。
三、推进畜牧业保险的政策建议
畜牧业保险是畜牧业支持保护体系和农村金融体系的重要组成部分，在稳定畜牧业生产和增加农民收入等方面的作用也日趋凸显。根据发达国家经验，畜牧业保险逐步取代直接补贴，在畜牧业支持保护中将发挥更大作用。为此，需要进一步加大支持力度，完善工作机制，创新产品服务，为畜牧业保险提标扩面创造条件，为稳定畜牧业发展、促进农民增收提供有效保障。
一是健全完善保险工作促进机制。建立畜牧兽医、财政、保监部门与各农业保险公司的信息沟通、工作会商机制，加强信息交流，共同研究推进畜牧业保险工作。进一步修订完善保险条款，合理调整费率及约定条款，充分利用行政、经济、法律等手段，解决投保率低、道德风险等问题，提高保险公司和养殖户两个方面的积极性。
二是提高保险公司管理能力。保险公司应努力加强自身能力建设，加大人才培养和引进力度，不断提高应对畜牧业保险风险的能力，改变对畜牧业保险的畏惧心理，更好地服务畜牧业保险工作。
三是加强产品和服务创新。继续加大对畜牧业保险的支持力度，加大家禽业保险和价格指数保险等产品的开发创新力度，满足养殖户多层次、专业化的保险需求，提高养殖户抵御风险的能力。同时，加强与涉农信贷的合作，更好地发挥保险增信功能，协助解决新型经营主体“贷款难”“贷款贵”问题。
四是增加保险品种和补贴比例。根据财力情况，适时增加肉牛、家禽等政策性保险品种，扩大政策保险覆盖面；适当增加省以上财政补贴比例，降低市县财政补贴比例，提高地方保险工作积极性，让更多养殖户可以享受到保险带来的实惠。
五是研究制定无害化处理体系建设运营的政策保障措施。根据国办文件要求，按照“谁处理、补给谁”的原则，研究制定我省病死畜禽无害化处理财政补助机制，对符合条件、运作规范的无害化处理厂和生猪之外的病死畜禽无害化处理予以一定补助扶持，既保证无害化处理工作正常运作，又兼顾养殖场户积极性。落实无害化处理设备农机购置补贴政策，对无害化处理厂、收集转运站建设用地给予按规模养殖用地对待等政策保障。简化无害化处理场环评程序，加快全省91处无害化处理场建设步伐，进而确保我省畜产品质量安全，切实维护人们生命健康。
调研组成员 高强生 李 新 孙 涛 刘 利 卢 宁 姚永瑞于 周 王 昱