第一章 导论

第一节 研究背景

随着全球气候变化的影响，极端天气灾害、地质灾害、生态灾害、重大传染性疾病等突发事件呈现多发频发的态势，各类复杂耦合风险对城市发展带来的安全威胁日益增加，现代社会系统呈现出显著的“风险图景”，城市公共安全与发展形势面临严峻的内外部挑战。

中国政府高度重视防灾减灾与城市安全问题。2016年，习近平总书记就抗御自然灾害提出“两个坚持、三个转变”的重要论述，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。2017年，《北京城市总体规划（2016—2035年）》明确提出“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”，成为国内较早将“韧性”的表述写入城市发展长期规划的地区。2020年11月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出要建设海绵城市、韧性城市。2021年4月，国务院办公厅制定印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见》，正式提出要将城市作为有机生命体，建设海绵城市、韧性城市，因地制宜、因城施策，提升城市防洪排涝能力。由此，韧性城市被社会广泛关注。

一 国内城市化进程快速推进

城市是人类社会运行的重要地理空间。当代工业化、城镇化趋势快速发展，非农产业、人口、资源向城镇集聚的进程不断加快，带来城市空间一系列重大变革。21世纪以来，中国城市化水平持续提升，给经济社会发展面貌与人口形势带来深刻影响。根据国家统计局发布的第七次全国人口普查结果（见图1-1），截至2020年年底，我国常住人口城镇化率达到63.89%，城镇人口达90199万人，城市建成区面积达6.1万平方千米，城镇生产总值、固定资产投资占全国的比重均接近90%。此外，国家统计显示，北京、上海、广州、深圳、重庆、苏州、成都、杭州、天津、武汉、西安、郑州、青岛和长沙14个城市实现了常住人口超千万、GDP超万亿元人民币。京津冀、长三角、珠三角三大城市群以2.8%的国土面积集聚了全国18%的人口，创造了三成以上的国内生产总值，成为带动我国经济持续快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

图1-1 中国城市化进程（1949—2020年）

根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知（2014年）》，城区常住人口1000万人以上的城市为超大城市，500万人以上且1000万人以下的城市为特大城市。按照这一标准，目前我国超大特大城市数量已达21个，由于规模体量大、人口结构更复杂、流动性更高，这些城市呈现出风险密集性、连锁性、叠加性等特点，成为潜在的风险集聚中心，越来越多地面临来自城市灾害、社会秩序、生态环境等多领域的风险挑战和发展压力，一旦发生公共安全事件，极易产生放大效应，表现为突出的“空间脆弱性”[1]。在这种背景下，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等往往会带来超预期的冲击，考验地方政府的应对能力。对此，我国就城镇化发展过程中的问题做出了一系列前瞻性的判断和回应。譬如，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中明确指出，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要加快超大特大城市产业转移和功能疏解，加强超大特大城市治理中的风险防控。城市建设是城镇化的具体构成内容，如何提升城市防灾减灾救灾与风险管控能力以及统筹发展与安全目标，是当前我国新型城镇化战略面临的重大命题。2022年2月，国务院正式发布《“十四五”国家应急体系规划》，特别强调了加强超大特大城市治理中的风险防控，严格控制区域风险等级及风险容量，城市安全治理要提升前瞻性和预见性。

二 城市各类灾害多发频发并发

近年来，我国城市系统不断遭受各类灾害事件的干扰与冲击，给经济社会发展带来了巨大影响。城市是一个实实在在的物理生活环境，也是国民经济和社会发展的重要载体，它聚集着众多人口、基础设施、信息资源以及复杂的人类活动。城市的人口数量、财富集聚度越来越大，对立体交通、供水供电、信息网络等基础设施的依赖性越来越强，同时全球气候变化、新兴科技发展衍生的不确定性，也不断凸显了城市脆弱性的一面。早在1998年，我国遭遇了全流域型特大洪水，之后的二十多年极端热浪、暴雨洪涝、泥石流、龙卷风等自然灾害事件频繁发生，很大程度上形成了城市灾害链影响。比如，2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害引发大范围的城市内涝、城乡山洪和严重地质灾害；2022年夏季汛期全国多地遭遇极端干旱灾害和2023年京津冀地区遭受百年一遇的极强降雨袭击，敲响了气候变化与国土空间安全的警钟。此外，根据国家应急管理部网站公布的12项重大灾害及安全事故调查报告（见表1-1），我国城市除了受到自然灾害的冲击影响，因环境污染、交通事故、危险化学品等人为灾害引起的经济社会损失同样严重。

表1-1 2015年以来我国城市发生的重大灾害/安全事故

表1-1 2015年以来我国城市发生的重大灾害/安全事故续表

资料来源：中华人民共和国应急管理部网站公布的12项重大灾害/事故调查报告，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/。

在国外，因全球气候变化带来的极端天气明显增多，且与新冠疫情交织，对世界多地城市发展与安全产生重大影响。2020年年初以来，受极端高温热浪冲击，美国加州发生8800多起山火，7000多幢建筑物被毁，累计过火面积超过1.6万平方千米，造成31人死亡，旧金山湾区被大量燃烧烟雾笼罩，如“世界末日”般场景。当年8月，孟加拉国遭遇40年来最大级别的降雨，导致1/3的国土被淹没，该国及其周边区域千余人死亡，超过4100万人受到暴雨和严重洪灾的影响。2021年7月，罕见热浪持续袭击美国西部和加拿大西部、西南部，造成民众丧生的同时，也引发了整个加利福尼亚州和美国西部大部分地区的山火。欧洲卢森堡、比利时、荷兰、德国等国家也遭遇了前所未有的暴雨，引发大规模山体滑坡和泥石流，大量房屋和道路被冲毁。2022年夏季，包括中国在内的北半球大片区域经历了突破历史纪录的高温热浪，3月印度平均气温达到有历史气象记录122年来的最高值，极端高温引起的城市热浪不仅使多地民众长时间生活在痛苦之中，还导致了农作物大面积减产，拉闸限电成为常态，进一步诱发粮食危机和能源危机。这些频发并发的自然灾害给各国带来了巨大的经济与社会损害，也暴露出城市系统的显著脆弱性。

极端天气灾害、新冠疫情、各类事故灾难造成城市空间的巨大风险，由于城市系统自身的特点极易被急剧放大，城市安全问题越来越受到社会关注。随着各国政府对当代可持续发展认识的深化，城市安全保障同经济能级、基础设施、信息科技等硬实力成为21世纪城市竞争的热点，也成为评价城市综合竞争力的重要内容。城市既是国家重要的生产生活、财富资源集聚地，也是容易遭受各类风险灾害冲击的区域空间，亟待建设高质量的综合防灾减灾机制和应急管理体系，推动智慧化、专业化的城市安全发展。

从历史角度来看，现代城市灾难的演变整体经历了从生物个体到生物群体、从生物瘟疫到人类瘟疫、从人类个体到人类群体、从技术事故到人为事故、从无意事件到有意破坏、从单灾种到多灾种、从一个地区到整个区域、从一个国家到世界范围的复杂演变过程。风险灾害的耦合性、衍生性和极端性特征不断显现，城市灾害造成的损失和负面影响不断放大。虽然城市抵御灾害和应急能力有了明显提升，但是面对复杂、不确定性的现代风险，社会系统的应对依然暴露出诸多不适应性。大城市由于规模的巨型化、人口的高密度、多元化和流动性等特点，在各类风险灾害和突发事件面前表现出极其脆弱性的一面，也给城市风险治理和应急响应带来了严峻挑战。[2]

三 安全成为城市治理的重要理念

早在2015年，联合国便通过了《2030年可持续发展议程》这一全球发展战略性框架文件，用于指导、评估与交流全球城市的可持续发展情况，该议程的一个重要目标是建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续性的城市和人类社会。次年，第三届“联合国住房和城市可持续发展大会”在厄瓜多尔基多举办，会议通过了《新城市议程》，明确提出建设有韧性和可持续的城市住区。2022年，联合国政府间气候变化委员会（IPCC）发布第六次评估报告（AR6）的第二工作组报告《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》[3]，指出当代气候变化正给自然界和人类社会造成广泛而普遍的影响，包括气象灾害在内的多种灾害多发、频发，新型、复杂型风险的不断出现增加了全球应对难度，亟待增强包括城市在内的区域韧性发展水平。当前，如何提高城市系统面对现代风险及各类灾害事件应对和适应能力，是全球城市研究与政府治理的热点话题。

近年来，我国各省、市制定的城市发展总体规划普遍关注防灾减灾与公共安全治理，着力增强防范化解重大风险的系统能力，提升城市安全发展水平。习近平总书记就城市发展、应急管理等领域也多次强调“人民至上，生命至上”，切实防范重特大安全生产事故的发生。特别地，当今世界正经历百年未有之大变局，国际国内发展环境复杂，不确定性特征更为突出，“黑天鹅事件”和“灰犀牛事件”不断上演，城市俨然成为各类风险灾害孕育和脆弱性暴露的重要载体，由此带来城市治理的更大难度。面对种种困境与不确定性，传统的应急管理与灾害应对思维表现出一定的滞后性，不能很好地满足城市发展与人民要求，而现代安全韧性理念从动态角度为城市可持续发展提供了新的思路。2020年11月，“韧性城市”的概念被正式写入国家“十四五”规划纲要。2021年11月，全国公共安全基础标准化技术委员会（SAC/TC）发布《安全韧性城市评价指南》（GB/T 40947—2021），用于指导国内韧性城市建设。同年，“世界城市日”中国主场活动在上海举办，活动主题为“应对气候变化，建设韧性城市”，本次活动凝聚国际社会建设绿色低碳城市的共识，分享了大量国内外城市韧性建设导向的发展经验和做法。当前，安全韧性城市的概念已成为现代城市治理与安全发展的核心关键词之一。

综上所述，随着城市规模的迅速扩大以及人口的高度集聚，城市发展要素关联耦合的特征凸显且复杂多变，面临诸多灾害风险的影响，对政府治理提出更高的要求。一方面，城市空间承载的有限性与系统内部的脆弱性并存，加之现代“城市病”不断暴露，一定程度上降低了城市应对不确定性风险的承受能力；另一方面，全球气候变化与工业化过程交织演变，带来自然灾害和安全事故的频发，城市系统遭受内外部冲击加剧，诱发更多新的不确定性风险，城市发展安全问题引起国内外高度关注。尤其是2020年新冠疫情的暴发和全球蔓延，暴露出以超大特大城市为代表的地方公共卫生风险应对短板与不足，城市治理挑战愈加尖锐突出。新冠疫情被世界卫生组织（WHO）认定为“国际公共卫生紧急事件”，而人口稠密且流动性高的城市地区是疫情防控的重点和难点。因此，我国在推进新型城镇化过程中需要进一步思考如何增强城市应对风险灾害的韧性能力，如何积极面对人口老龄化、新兴技术发展和全球气候变化带来的新挑战。目前，国内韧性城市建设正如火如荼展开，安全韧性评价是识别城市发展漏洞和潜在薄弱环节的重要手段，探索科学的评价标准并客观反映安全韧性城市的建设成果，具有理论与实践的双重价值。