第二节 政府控制军队能力的增强及其驱动因素

20世纪70年代之前，阿拉伯世界政变频繁，军队在政治生活中具有重要地位。进入20世纪70年代之后，军队在政府中的角色和作用逐渐改变和削弱，文官的地位相对上升。对于任何政府来说，保持政权生存都是首要问题。对于阿拉伯共和制国家来说，最重要的是阻止军队像20世纪50～70年代那样通过政变推翻政府。政府赋予军队特权，同时弱化它们，促使军队将兴趣远离政治。本节主要探讨20世纪70年代之后，阿拉伯共和制国家的军队在政府中作用减弱这一现象。本节主要回答以下两个问题：阿拉伯共和制国家军政关系的变化和延续体现在哪些方面；影响军政关系发生变化的因素有哪些。

一 政府控制军队的能力增强

进入20世纪70年代之后，阿拉伯共和制国家的军政关系发生了显著变化。集中表现在军事政变发生的频率逐渐降低，成功的概率更是微乎其微；军官在政府中不再发挥主导作用，即使先前的军官出任总统，也选择“脱下军装，穿上西装”，政府的文官色彩增加；军官在国家内外安全事务中的作用减小，总统主导国家政策制定。然而，阿拉伯国家军政关系仍有一定的延续性，集中体现在军费在国防开支中的比例依旧很高；军队仍然深深卷入国家经济事务；在警察不足以处理内部政权威胁时，军队仍然负责维护内部安全。

先来观察军政关系的变化。相较之前，20世纪70年代之后，阿拉伯国家政变数量和频率减少和下降，政变成功的比例更低。到20世纪70年代，在主要的阿拉伯国家中，政变已经变得很少。根据贝利的观察，1969～1972年，阿拉伯国家发生8次政变，成功了6次。而1973～1976年，这些国家仅发生3次政变，1次成功；1977～1980年，这些国家仅发生4次政变，2次成功。显然，阿拉伯国家的政变数量、频率、成功率显著减少和降低。此外，发生政变的阿拉伯国家数量减少，从侧面显示出军队在阿拉伯世界中政治作用的降低。1969～1972年、1973～1976年和1977～1980年，发生政变的阿拉伯国家分别是4个、3个、2个。[23]显然，军队作为阿拉伯世界政权更迭者的角色在弱化。

在职军官担任国家最高领导人的国家逐渐减少，军官在国家政府部门任职的比例也极大降低。在阿拉伯剧变中，主要的阿拉伯国家中只有埃及和利比亚是前军官出任总统。即使在这两个国家中，穆巴拉克和卡扎菲也脱下军装。两个边缘的、较不发达的国家也门和苏丹，也是军官担任总统，苏丹和其他阿盟成员国差别较大，分别在1958年、1969年、1985年和1989年发生政变。在也门，萨利赫于1978年接替被政变刺杀的卡西姆出任总统。这两个国家相较其他阿拉伯国家，缺乏替代性的政治机构。[24]此外，大多数阿拉伯国家的政府文官色彩在增加，例如萨达特时期的埃及，军官在内阁、政府机关、国有部门、服务业中担任领导的数量和比重极大减少和降低。[25]复兴党统治伊拉克之后，党的文官成员在革命委员会中逐渐占据多数，军官作用相对减小。

在军队在政治治理中作用减小的同时，军队在团体事务和安全政策制定方面的作用整体上也在减小。在军队团体事务方面，总统对军队高级将领的任命和调动权力在增加，例如，纳赛尔时期，阿明长期控制军队的内部事务。萨达特时期可以经常轻易更换国防部长，每位国防部长的任期平均为18个月，并且他更换国防部长的主要原因是安全政策出现分歧。[26]此外，军队总参谋长的职位也经常更换。就伊拉克来说，萨达姆控制了对军官的任命和提拔权，主要依赖复兴党和族群联系，加强对军队团体事务的控制。在安全政策制定方面，萨达特垄断了内外安全政策的制定，例如，第四次中东战争之后，在关系到埃及未来安全局势的美埃谈判接触中，萨达特在没有充分征求军队政策建议的情况下，为了获得美国的支持，对以色列做出了巨大妥协，军方只能无奈接受，[27]这显示出文官政府对国家安全政策制定具有最终的决定权。萨达姆更是如此，在两伊战争期间，萨达姆长期垄断安全政策制定权，由于萨达姆的战略判断失误，伊拉克军队付出了惨痛代价，萨达姆最终不得不增加和提高军队在安全事务决策中的权力和自主性。但是，战争一结束，总统立马又恢复了对安全政策制定的垄断权。

然而，这些国家的军政关系在某些方面也表现出延续性。阿拉伯共和制国家的国防经费依旧居高不下，大多数国家的国防预算占GDP的比例仍然很高。为了保证军队的忠诚，军队依旧在国防预算开支方面享有特权。埃及军队的国防开支不受政府机构的监督，伊拉克等国维持了较高的国防预算。[28]二战之后，中东一直是第三世界国家进口武器数量最多的地区，军费开支也一直维持在很高水平。据统计，中东地区的军费开支在1962年是47亿美元，到1980年增长到467亿美元，增长了将近9倍。此外，军费在国民生产总值中的比例也较高。1982年，伊拉克的军费开支占国民生产总值的29.7%，是其教育经费投入的9.2倍。[29]国防预算居高不下和阿拉伯国家面临的外部威胁有关，但也体现出军队作为利益集团，从国家获取更多资源的企图。

阿拉伯共和制国家的军队普遍参与社会经济活动，主要表现在参与国家工业、农业、服务业等部门的活动。由于国家经济资源相对有限，为了提高效率和集中资源利用率，这些国家通常会鼓励军队建立工厂，生产军用和民用物资，开发农村等偏远地区，建立军队下属的医院、学校等基础服务设施。埃及是军队卷入经济活动程度最高的阿拉伯国家，国防部和军队生产部管理庞大的经济帝国，军队的公司广泛涉足工业、农业、建筑、通信及服务领域。此外，军官在国家经济事务中享有大量好处。许多军官，主要是退休军官利用他们与政权的联系，获得国有企业的管理职位，或者组建公司获得政府合同。军队主导的经济既不受立法机构和行政部门的审查，也不受包括媒体在内的公民社会的监督。对于政府来说，军队经济为确保军官忠诚提供了足够的庇护资源。[30]叙利亚在1972年和1975年建立了军队建筑执行企业（Establishment for the Execution of Military Construction）和军队住房建筑企业（Military Housing Establishment），在20世纪80年代中期，它们变成叙利亚较大的两个商业公司。[31]总之，大多数阿拉伯共和制国家的军队具有广泛卷入经济社会活动的特征。

此外，军队在国家内部安全事务中依旧发挥着重要作用。一方面，阿拉伯剧变之前，当警察等内部安全力量无法有效应对威胁政权的民众抗议时，军队将采取行动。贝林认为，阿拉伯国家的强制机构（尤其是军队）对于政府的生存具有重要意义。在面临相对严重的民众抗议时，政治领导人经常使用军队恢复秩序，军队也遵守该命令。这主要是由于以下几个因素：虽然这些国家往往面临财政紧缺的问题，但是对于军队的投入一直维持在较高水平，这有助于使军队忠诚；长期以来，美国出于战略利益考虑，并不强烈要求这些国家进行民主自由改革，军队行动时面临的外部压力较小；阿拉伯国家的军队机构具有父系主义文化特征，军官职位任命主要基于裙带关系，公私任务的区分相对模糊，腐败和渎职现象严重，纪律的维持主要通过平衡不同族群/派系之间的敌对，这些使军队支持政府的意愿强烈；阿拉伯剧变之前，这些国家民众的政治动员相对有限，军队进行镇压的代价并不高昂。[32]另一方面，大多数阿拉伯国家面临内部族群分裂和激进主义问题，军队往往支持反对分裂国家的活动。由于阿拉伯国家的族群分裂力量通常处于边远地区，它们往往有自己的组织和武装，需要军队进行应对。例如，伊拉克军队需要长期应对库尔德分裂力量，苏丹军队则要打击达尔富尔分裂运动。20世纪80年代之后，政治伊斯兰复兴是中东地区重要的现象，该思潮和行动的出现主要是为了应对现代世俗国家无法解决的阿拉伯世界的危机。它们当中的一部分选择激进主义，试图通过暴力手段推翻政权，建立伊斯兰国家。20世纪80年代以来，叙利亚、埃及、阿尔及利亚等国的军队都对激进主义进行了严酷镇压。

整体来看，20世纪70年代以来，阿拉伯共和制国家军政关系的模式主要是政军共同享有权限或政府享有绝对权限的模式。这主要表现为在这些国家，文官在政治治理中占据主导地位；在军队的团体事务、安全政策制定中的权威在增加，即使军队依旧享有重要的权力；军队依旧广泛参与社会经济活动是一个显著特征（见表1-4）。

表1-4 20世纪70年代以来阿拉伯国家军政府的军政关系示意

二 政府控制军队能力增强的原因

整体来看，进入20世纪70年代，阿拉伯共和制国家的文官政府实力相对增强，军队地位相对下降。通常来说，军政关系演变主要受到客观条件、制度和观念因素的影响，接下来具体分析这一时期的这些要素。

首先考察客观条件。外部方面，第三次中东战争对于军队在国家中地位下降具有重要影响。一方面，阿拉伯国家在这次战争中惨败使军官声誉下降，民众对其不满和不信任感加剧，[33]领导人逐渐意识到需要摆脱政府的军人色彩。另一方面，这次惨败使军队与政府讨价还价的能力降低，他们很难再以国家最终保卫者的姿态在政府中占据重要地位。而且，惨败使军官试图参与政治活动来解决安全问题的信念受到挑战，文官政府试图提高军队专业化水平和加强对军队的控制。此外，随着美苏冷战推进，为了保证地区盟友的追随，两国纷纷向阿拉伯政府统治者提供支持，这使军政双方的实力对比产生了有利于文官政府的变化。[34]就内部而言，这些国家的军人政权并没有有效解决经济发展、政治参与和社会进步等问题，其合法性下降，民众不愿意继续支持军官色彩浓厚的政府，文官政府拥有更多资源加强对军队的控制。20世纪70年代以来，随着中东战争硝烟逐渐消散，阿拉伯国家社会经济建设提上日程（例如埃及与以色列媾和之后，国家任务从军事斗争转向经济建设），迫切需要大批专业技术人才，而非军人。因此，一大批具有专业素质的经济社会管理人才脱颖而出，其地位逐渐提高，作用进一步增加，由此，军人的地位相对下降。此外，随着社会经济条件的变化，政府建立了新的统治联盟，降低了对军队的依赖程度，提高了管理军队的能力。经济发展为军人提供了新的机会，减少了军队冒险发动政变的意愿。例如，萨达特培育了商业寡头，叙利亚也利用国家资本主义和商业资本主义，培育统治联盟。像阿尔及利亚、伊拉克等国，可以利用石油美元增强政府能力，并赢得民众信赖。

其次看制度因素。随着国家建设的逐渐推进，总统的控制能力不断增强。[35]这些国家的文官政府逐渐制定出控制军队的措施，如果政变的本质是国家机构中的力量夺取国家权力，那么防止政变的本质就是创造条件，降低国家机构中的力量进行政权更迭的可能性。简言之，预防军事政变就是政权采取一系列策略阻止军事政变。[36]

总体来看，阿拉伯共和制国家的文官政府预防政变的措施主要包括以下几个方面。第一，任命和总统具有归属性（ascribed）联系的人出任高级军官，军官任命主要依据家族、部落、族群和教派因素，并将这些忠诚力量部署在影响政权的关键位置。部落因素在阿拉伯共和制国家控制军队中具有重要影响，也门萨利赫政府的军官招募主要来自哈希德部落联盟（tribal confederation），军官可能来自不同氏族。与也门类似，利比亚卡扎菲政权的军官招募主要来自他所在的卡达法部落及其所属部落联盟。教派因素是军官任命的重要考虑，萨达姆政权的军队广泛招募提克里特地区的逊尼派，并且任命其部落成员担任高级军官。此外，叙利亚的中上层军官主要来自阿拉维教派。总之，在大多数同质性相对较低的阿拉伯共和制国家，利用归属性因素加强对军队的控制是重要策略。第二，在常规军队之外创建平行的武装力量，发展多重安全机构，任命家族成员或忠诚于自己的人担任领导，使这些机构相互制衡，监督军队，防止这些机构独立联系。例如，伊拉克建立了平衡常规军队的准军事力量共和国卫队、共和国特别卫队等伊拉克的精英武装力量，防止军事政变是其重要责任。此外，情报安全部门是萨达姆进行政权控制和军队控制的重要机构，它主要包括五个相互制衡的机构，1982年建立的特别安全机构（Special Security）是伊拉克最强大的情报机构，在2003年之前一直由萨达姆的次子库赛主管；总安全机构（General Security）是伊拉克最早的安全机构，成立于1921年，是负责国内政治安全的警察力量；复兴党情报局（The Iraqi Intelligence Service）分为国内和国际两个部门，负责监督内外政治力量；军事情报局（The General Military Intelligence Directorate）成立于伊拉克独立的1932年，监督军队是其重要职责之一，该机构的最高领导并不是萨达姆的亲属，但通常是支持萨达姆政权的逊尼派部落成员；伊拉克军事安全和秘密警察。它们作为独立的情报和安全部门，与共和国卫队一道，保护总统和政权，并渗透到社会的各部分。同时，这些机构相互独立，除了承担相应的监督军队、民众、外部力量的职能外，还彼此进行监督，共同对总统负责。[37]第三，运用资金支持等物质激励措施加强军官的忠诚。阿拉伯共和制国家的政府总体上采取两种物质激励方式赢得军队的支持，对军官个人和整个军事机构进行物质激励。这些国家的国防预算一直居高不下，这些国家不仅购买大量的武器装备，而且向士兵提供高工资和高福利。[38]政治领导人运用收买军官人心的方式，加强军队对政府的忠诚。

最后看观念因素。军政府的严密控制理念越来越不受欢迎，民主自由的观念更加深入民心，民众对于军队参与政治的不满加剧，这有助于文官控制军队。随着阿拉伯民族主义思潮的退却，政府已经成功塑造起国家民族主义的观念，[39]阿拉伯民族主义帮助军政府获取合法性的作用在减小。军方团体性被亨廷顿界定为军官具有的团体特征，作为团体，军官拥有凝聚一体的意识，这种意识将军官与行外人区别开来，既禁止团体成员将专业技能运用到不相干的领域，又避免外行人干预军官的专业行动。[40]虽然大多数阿拉伯共和制国家的总统仍会干预军队事务，但是军队卷入内部事务的作用在显著降低，主要国家军队自身的专业主义理念在加强，军官卷入政治的意愿在下降。无疑，这些观念因素有助于文官政府控制军队。