第一节 军事政变及军政府的建立

在20世纪中间30年时间里，阿拉伯军官夺取或试图夺取国家政权是阿拉伯世界的一个普遍现象。本节主要探讨阿拉伯国家频发的军事政变现象，对其原因进行详细分析。

一 关于“政变”与“军事政变”

二战之后，包括阿拉伯国家在内的众多新独立的亚非拉国家普遍面临军事政变问题。虽然政变现象频频发生，但是学界对于政变的准确概念并未形成统一认识。政变和军事政变的主要区别表现在行为主体上，前者不限于军人，后者则以军人为主。确定政变的概念，是我们讨论20世纪中期（二战之后到20世纪60年代末）阿拉伯世界军事政变频发现象的前提。

关于政变概念的混乱问题主要表现在两个方面。第一，一些学者在描述政变现象时并未给出确切的定义，这很容易将那些不属于政变范畴的现象也纳入政变研究中来。例如，研究军政关系的著名学者韦尔奇（Claude Welch）认为政变是一个急剧的、清晰的事件，能够被回溯，如果成功，则往往有迹可循。[1]显然，这种描述无法将政变与内战、战争、革命等现象区分开来。第二，不同学者对于政变往往给出不同定义，学界对于政变的理解仍然缺乏共识，因而造成了很多混乱。鲍威尔（Jonathan Powell）和塞恩（Clayton Thyne）从政变的对象、政变的发动主体和政变的策略三个方面梳理了既有研究对政变的界定。他们发现，学者们在这些方面存在严重分歧。就政变的对象而言，学者们大都承认政变的对象是具有行政能力的机构和个人，但具体是哪些机构和个人则缺乏一致看法。归纳起来，学者们认为政变的对象包括特定政权、政府机制、国家首脑、政府首脑等一国最高权力机构或最高领导人。学者们对于政变的发动主体看法差异更大，包括革命人群，小规模的军人联盟，士兵、政治家和雇佣兵，武装力量，有组织的派系，常备军，军队或安全力量，国家机构，统治集团或政治精英，军队、警察，军队领导、行政官员，文官或军队，小团体、派系、阴谋集团、政党，常规武装力量等。政变的策略主要是指以何种方式推翻政府，学者们认为政变的策略包括强制改变、支持或威胁、使用或威胁使用武装力量、密谋、强力攫取政权、（可能被忽视的）暴力、威胁或使用暴力、威胁或使用强制手段。[2]虽然学者们对于政变的理解差别很大，但是我们可以借鉴并综合既有研究成果，提出能够区别于其他政治现象的政变概念。

之所以政变概念出现混乱，主要是因为政变和革命、内战和外部力量发动的政权更迭等现象有不少相似之处，人们很容易将之混淆。再加上不同学者出于意识形态或知识局限，对于政变的观察着眼点存在差别，这引起他们对政变的对象、发动主体和策略理解不一致。最后，政变者及其支持者为了提高合法性，往往试图将政变描述为革命等行为，这进一步增加了人们理解政变问题的困难。

笔者通过比较不同学者对政变的对象、发动主体和行动策略的界定，来给出政变的定义。总体来看，大多数学者认为政变的对象是政府的主要领导者，笔者将之界定为推翻国家的最高行政长官（绝对君主制的国王、总统制的总统、议会制的总理），这能够使政变与其他针对某些政府部门和人员的行动区别开来。就政变的发动主体来看，存在的争议较大，一些学者认为只有武装力量是政变的发动主体，另一些学者则将范围扩大到非军事精英、社会群体和雇佣军，笔者认为政变的发动主体是属于某一国家机构的精英，因而同时包括武装力量成员和文官政府人士。这可以把政变和其他推翻政府的行动区别开来，例如内战反对派往往与政府部门没有联系；革命从广义上来说主要由国家机构之外的民众执行；[3]外部力量主导的政权更迭则是由外部国家作为发动主体的。这一发动主体的范围界定既考虑武装力量，又包含文官部门，因而适用性更强。就行动策略而言，有两点极其重要：第一，行动不符合常规法律程序，这排除了由政治压力导致的行政首脑辞职；第二，行动并不必然包括暴力行为。

综合来看，政变可以被定义为由军队或其他国家机构的精英发动的、试图推翻当前行政长官的不合法律程序的行动。军事政变可以被视为政变的一种特定类型，它在政变对象和政变策略方面具有政变的基本特征，但是其政变行为的发动主体被限定为军队及军人。

接下来，笔者试图根据这个标准，简要描述阿拉伯世界在1936～1970年军事政变的情况。

二 阿拉伯世界军事政变概览

1936年，阿拉伯世界近现代史上的第一次军事政变发生在伊拉克。据艾利泽·贝利（Eliezer Be’eri）统计，1936～1980年，阿拉伯国家共发生政变62次。[4]可见，军事政变是阿拉伯地区这一时期最重要的政治现象之一。

根据不同国家军事政变的发动主体的领导、政变对象和政变策略，贝利汇总了发生在1936～1970年的阿拉伯世界的军事政变（见表1-1）。

表1-1 阿拉伯世界军事政变一览（1936～1970年）

表1-1 阿拉伯世界军事政变一览（1936～1970年）-续表

无疑，军队是20世纪中期阿拉伯政治舞台上的关键力量，因而军政关系是观察阿拉伯国家独立以来政治发展的重要视角。罗斯托（Dankwart Rostow）早在1963年便指出，中东是世界上少有的军队在政治生活中发挥重要作用的地区之一，军队和军官在国内政治进程中干预频繁、行动激烈和影响深远。[5]接下来探讨这些国家政变频发的原因。

三 阿拉伯国家政变频发的原因

阿拉伯国家独立之前，大多处于英国和法国的统治之下，这一时期并无明显的军人干政现象。殖民国家通过宏观和微观两个层面确保殖民地的政治稳定，以及殖民地政府对军队的控制。英法殖民者努力与新建国家内部的地主和贵族建立联盟，确保其对新国家的影响；殖民者利用新国家内部的宗派、族群和部落分歧，实行“分而治之”的策略；殖民者通过在殖民地的获益平衡国内收支，并迫使殖民地国家政府主要考虑宗主国的安全议题。[6]这些措施确保了殖民者在宏观上对新独立国家的掌控，减少了这些国家发生军事政变的风险。此外，殖民国家还通过有利于自己的军队指挥系统建设和军队招募政策确保对这些国家军队的控制，以防止发生军事政变。英国对于中东殖民地的军事制度建设深受其对印度殖民地建设的影响，英国通常在殖民地实行英国军官负责指挥命令，在当地招募士兵进行战斗的模式。[7]法国在北非地区试图招募当地民众加入法国军队，为法国的殖民战争服务。[8]而在诸如黎巴嫩这样的托管地，法国殖民当局主要以信奉基督教的马龙派群体构建军队，并且，当某一群体发动叛乱时，增加对其他群体兵员的招募量。[9]殖民国家运用这些手段成功地控制了殖民地军队，在它们统治期间并未出现频繁的军事政变现象。

大多数阿拉伯国家获得独立后不久，便广泛出现军事政变。整体来看，第一次中东战争之后，阿拉伯国家的部分军官对于封建政府不满增加，试图通过政变推翻政府。既有的研究表明，军队发动政变主要受到客观条件、制度原因和观念原因的影响，这些因素总体上有利于军队。

第一，政变的客观条件。客观条件包括政府合法性状况、社会经济现代化程度、内部安全环境和国际政治结构。在内部，这些国家的文官政府普遍面临经济发展落后、国家局势混乱、合法性较低等问题，这不仅不利于政府在面临威胁时获取支持，而且增加了军官干预政治的机会和动机。[10]在外部，英、法等国对阿拉伯民族的长期剥削和压迫激起了军官的不满，他们认为只有推翻外部支持的封建王朝，才能开启新的国家历史纪元。阿拉伯国家在第一次中东战争中遭遇失败，军官普遍憎恶腐朽的封建统治集团，[11]认为只有建立新的国家才能避免对以色列战争的失败，捍卫阿拉伯民族的利益。二战之后，美国成为全球范围内最有权力的西方阵营国家，它对于阿拉伯君主国的政策十分重要。美国认为，中东地区是英、法的传统势力范围，而封建国家多是两国的盟友，打击英、法在中东的存在是其重要战略之一，因而并不倾力支持王朝国家。此外，封建政府可能导致民众发动革命，使共产主义得利，为了防止共产主义扩散，美国对于脆弱的封建王朝并没有提供足够的支持。[12]

第二，政变的制度原因。制度因素主要是指军官团体的聚合度，及其与之并行的文官精英的团结程度。相较初建的政党团体，军人有更强的组织性。国家建立初期，文官机构相对脆弱，且不同政治力量之间矛盾冲突显著，而军队实力较强，且军官统一度较高，因而在军政关系中处于优势地位。[13]殖民统治时期，大多数阿拉伯国家建立了现代官僚体系，包括军事、教育、行政管理等国家制度体系，试图把传统混杂的管理模式改为西方式的责权相对明确的现代管理模式。这样，阿拉伯国家不仅能与西方的压力和要求对接，而且能够促进提高政府机构的效率、维持国内秩序（这对于贸易和外国人的安全来说至关重要）和管理对外关系。国家垄断合法使用暴力的权力是现代民族国家的重要特征，阿拉伯国家在这一时期将整个财政支出的2/3用于与安全有关的事务，包括创建和发展警察力量、创建农村的宪兵、建立一支具有一定规模并配备新式武器装备的军队。[14]显然，军队的团结度和所掌控的资源远远高于和多于文官政府，这有助于军事政变的成功。

第三，政变的观念原因。在独立初期，军人无疑是阿拉伯国家进步力量的代表。一方面，阿拉伯军官普遍视自己为社会的先进力量，参与政治的动机较大。阿拉伯军官并非具有统一观念和意识形态的团体，但其具有显著的共性。整体来说，阿拉伯军官通常是坚定的民族主义者，偏好社会改革、国家独立和民族尊严。当代阿拉伯军官有时称自己为“武装的知识分子”，军官将其在社会中的身份界定为“穿军装的知识分子”，这意味着他们认为自己和知识分子一样，在民族觉醒和社会/精神的先进性方面居于国家前列。[15]他们认为自己是国家进步的推动力量，理应在政治中发挥作用。另一方面，在民众眼中，军队比国王更具民族主义代表性，他们也支持军队参与政治。阿拉伯民族主义觉醒于19世纪，在20世纪40年代前后，该思潮对民众具有强大的吸引力。阿拉伯世界军事政变的主导性意识形态既不是伊斯兰主义，也不是左翼社会主义和右翼法西斯主义，而是民族主义，这种民族主义既包含泛阿拉伯民族主义，也包含国家民族主义，军官通常把后者隐藏在前者当中。相较文官政府，军队是民族主义的更强代表，[16]民众认同军官的民族主义代表身份，这在一定程度上促使军官发动政变。

四 军政府的建立及其军政关系

军事政变并不必然导致军人政权的出现，政变后也可能建立文官政府。[17]但是，政变之后建立军人统治机制在阿拉伯世界是一个普遍现象。在1949～1967年的30次军事政变中，仅有叙利亚在1954年和1961年发生了两次军队政变后将权力直接移交给文官政府的现象。通常来看，政变之后，军队会建立由政变领导军官组成的革命委员会，军官占据政府要职，主导国家的内外事务。此外，这些国家的国防预算会显著增加，军队广泛参与经济社会活动。

军事政变最直观和激烈的影响是政权更迭，伴随军事政变发生的往往是旧政府的倒台，随后，或者是由军队愿意接受的文官人物出任行政领导，或者是军队中有影响力的军官直接出任行政领导。与之紧密联系的是新政府以激烈的革命或改革，变更之前的政府政策。

首先，政变之后，军官在相当长一段时间中主导国家政府机构。政变之后的一段时间里，军队与文官的协作会增加。与革命委员会平行，相关文官政府也会开始建立，这种双重权力中心模式通常包含军政双方冲突的“种子”。革命委员会将军人安插在行政部门，出任部长，开始对政府进行指导。如果文官政府服从，它就变得附属于军官集团，在国家事务中的影响力减弱，军官广泛占据关键的政府职位。如果文官政府反对，则军官可能将其解散，政府中文官地位严重下降，甚至短期内被排除出政府。政变通常是军人统治的开始，军官承诺返回军营的声明很快被抛之脑后。

在1949年的叙利亚，辛纳维（Sami Hilmy al-Hinnawi）上校发动政变之后，建立了最高战争委员会。自此之后，革命领导委员会、军人领导委员会、革命委员会等由政变军官组成的此类组织就变成了阿拉伯世界发生军事政变之后，军官进行政治统治的普遍机构。这种机构最大的特点在于将立法、行政、司法权力全都集中在军官手中，军官完全掌握国家权力。[18]在1963年伊拉克和叙利亚发生军事政变之后，代表复兴党的文官被首次包括进来，参与政府管理和政治统治。1963年11月，阿里夫发动政变，再次使军官与文官协作终结。整体来看，委员会的成员组成通常是秘密的，并且不时地进行调整，以确保军官中有权势和影响力成员的利益。这些委员会代表了制度化的最终权力机构，它们是连接人民和军队之间的桥梁，既承担掌握军事事务的责任，又具有行使国家政治职能的作用。但是这种统治不对任何人负责，并且缺乏必要的监督和制衡，因而往往显示出威权主义的特征。

其次，军政府成立后，军费通常会显著增加。国防预算是有关军队团体议题的重要内容之一。通常来说，军事政变之后，国防预算在新国家中的投入比例将显著上升，[19]阿拉伯共和制国家也不例外。埃及在1952年革命初期的军费投入仅占国民生产总值（GDP）的5.3%，到1955～1956年迅速增长到9.3%，之后的军费投入一直维持在较高水平。伊拉克在1958年建立军政府，国防开支占GDP的比例从1953～1956年的5.8%增长到1959～1960年的8.8%，到第三次中东战争之前（1966～1967年）更是高达12.7%。叙利亚在1953～1954年的国防开支占GDP的比例仅为1.9%，到1955～1956年增长到6.0%，1966～1967年更是达到8.8%（见表1-2）。可见，阿拉伯国家军政府成立后，军费开支普遍增加。

表1-2 阿拉伯共和制国家（埃及、伊拉克、叙利亚）国防预算占国民生产总值的比例

最后，军政府时期的军队广泛参与经济和社会事务。西方国家现代军队的专业化特征包括专业技术、责任感和团体意识三个方面。[20]由于第三世界国家建立和发展的独特路径，虽然这些国家的军队也具有与西方国家军队类似的专业技术和责任感，但两者在团体意识方面存在显著差别。这些国家的军队往往参与和专业技能并不相关的活动，例如政治活动和经济活动，[21]阿拉伯国家也不例外。为了集中利用稀缺的财政资源，建立完善的工业体系，保证士兵和军官的生活条件，加强士兵的服从，这些国家的军队普遍卷入经济生产活动和社会事务。[22]

整体来看，阿拉伯共和制国家在20世纪50年代和60年代，军政关系的模式主要是政军共同享有权限或军队享有绝对权限的模式，突出表现在军队在政治治理、军队团体事务、安全政策制定和社会经济活动中享有重要地位（见表1-3）。

表1-3 军政府时期阿拉伯国家军政府的军政关系示意