第三节 军政关系诸概念的界定及其衡量指标

为了更好地理解阿拉伯共和制国家军政关系的演变情况，本书试图构建系统地理解阿拉伯共和制国家军政关系演变的分析框架。

一 军队、武装力量、安全部门

军队的概念很容易和安全部门、武装力量这两个概念混淆，虽然这三个概念具有重叠的内涵，但严格来说，三者存在差别。

军队（military）是国家或政治集团为准备和实施战争而建立的正规武装组织，显然，参与战争是其核心功能，因而军队具有确保、威慑、胁迫三大作用。[40]

武装力量（armed forces）包含的范围更广，游击队、恐怖分子、保安部队等拥有武器与兵力的组织都属于武装力量，国家制度内的武装力量应当包括军队、警察、情报机构等。

一国的安全部门（security sector）可以被定义为能够合法使用强制力的组织及控制这些组织的机构。[41]安全部门用以保护国家及人民的安全，使其免遭暴力和强制，包括一国制度内的武装力量及其控制机构，例如军队、警察、宪兵、准军事力量、情报和秘密机构、海关警卫，以及相关司法部门等。[42]

二 军政关系、文军关系、文武关系

在西方学者的相关研究中，军政关系、文军关系、文武关系通常都会使用“civil-military relation”一词，这显示出三个概念之间具有明显的联系性，但三个概念也有一些区别。《布莱克维尔政治学百科全书》指出：就广义来说，该术语（civil-military relation）涉及社会上的一般公众和武装力量成员相互间所持有的态度和行为，其狭隘的政治含义意味着武装力量和合法建立的国家公共权威之间所存在的主从关系和上下级关系。[43]显然，该术语必须进行更加准确的界定。

笔者认为，军政关系是指军队与政府（立法、行政和司法机构）之间的联系和互动，以及在互动基础上形成的有关军政双方权力分配的制度安排。互动主体主要包括军队和政府，政策主要关注国内政治和对外安全。这是运用最广泛的含义，几乎所有军事政治学的相关研究都会涉及此定义所包含的内容。

文武关系，是指一国的武装力量和该国社会力量、政府之间的联系和互动，以及在互动基础上形成的有关社会、政府、军队之间权力分配的制度安排。显然，这组关系范围大于军政关系。因为这里的“文”不仅包括文官政府，还包括范围更广的文官体系。例如，斯希夫（Rebecca L.Schiff）将此概念界定为武装力量、政治精英和整个社会、国家机构之间的相关联系。[44]文军关系特指武装力量中的军队与该国社会力量、政府之间的联系和互动，以及有关各方权力分配的相关制度安排。

在确定完这些核心概念之后，我们需要知晓什么状况下，军政关系发生了变化，因而有必要明确军政关系演变的衡量方法。

三 衡量军政关系演变的诸要素

在国际政治的结构主义理论中，国家往往被视为单一和同质的行为体。在国内政治和比较政治研究中，大多数学者往往强调由于主权和治权的分离，国家并不是铁板一块的统一行为体。各组织之间是分立的，在保持一定程度的一致目标和利益的同时，通常也会发生冲突。各个组织的领导人根据组织职能和组织能力界定自身利益，致力于维护组织的自主性和利益。不同组织之间的领导人相互协商谈判，决定内外政策。[45]在国内政治当中，军队往往被看成自利的政治行为体，是国内政治中的重要组织机构，具有强大的政治影响力，影响一国内部的政治运转。[46]因此，本书将军队视为不同于政府、具有团体利益的独立国家机构。

由于本书把军政关系视为军队与政府机构之间的联系和互动，及其构成的制度安排，因而观察其联系方式、互动模式及相关制度安排就显得尤为重要。军政关系的演变，本质上就是军队与政府机构之间关系的有关制度安排变化，本书接下来对此进行具体分析。

军政关系主要在两个方面表现出差异：军政行为体的活动领域（scope）和权限（jurisdiction）。活动领域主要界定政府和军队参与相关事务的范围，包括军队团体相关的事务、安全事务、社会经济事务、政治事务。[47]而权限主要指军队和政府在这些事务中的决策制定权。

（一）权限的变动

权限主要显示政策制定和执行的权威，因而权限从性质上界定了一国军政关系，也是观察军政关系的起点。根据权限的归属状况，有学者将军政关系中的权限区分为绝对权限（ultimate jurisdiction）和分割权限（divided jurisdiction）。[48]

在相关议题的政策制定中，拥有绝对权限的机构具有完全的责任，是决策的最终权威，它可能将特定议题的决策权授予其他机构，但它决定授权的原则和监督其他机构的程序。在大多数情况下，绝对权限意味着排外的决策。[49]在分割权限中，决策权根据不同议题被赋予不同机构，甚至不同机构共同享有某一议题的决策权，在特定领域中，不同机构享有最终的权威。根据此划分，军政关系依据权限可以区分为三类：军队绝对控制、共享的权限和政府绝对控制。

一国军政机构的权限差别主要表现在不同历史时期和不同的议题领域，通常来看，权限的变化主要发生在以下场景。第一，一国发生政治剧变或经济转型的时候，军政机构的权限可能发生变化。例如，发生军事政变之后，通常迅速建立起军队绝对控制的权限模式。在后威权主义国家，文官政府的权威最初通常仅仅限定在政治治理领域，军队除了在专业议题中具有决策权外，还维持对内部安全的控制，并承担其他非专业职能。[50]第二，在军政机构在动员支持和权力累积中获得胜利后，社会对于政治治理，包括对军队作用的规范信念发生变化，使军政机构的权限可能因此发生变化。第三，国家即使没经历政权变更，军政机构权限也可能伴随特殊情境或军队任务变化而变化。在一些一党制或一党主导制的国家，领导人更替时期可能提高军队的政治重要性，当政治权力巩固后，军队的政治重要性会下降。在民主国家，内部混乱的增加可能导致军队负责维持内部法律和秩序，军队对内部安全政策的权限增加。

因此，军政关系的演变需要关注权限的变化。一旦权限特征确定，我们需要具体分析变化发生在哪些领域。

（二）活动领域的变动

活动领域主要显示军队参与国家事务的范围，即卷入相关活动的宽广度。根据军队自身功能可能产生的与政治相关的组织利益，有四个领域值得注意：军官在政府中的地位，对军队作为团体的控制、组织和管理，国家安全政策制定，军队的社会经济作用。接下来具体分析这四个领域的含义，及其评估方法。

第一，军官在政府中的地位。政治是行为体使用权力和影响来主导政府和做出决定的过程，[51]军官在政府中的地位和作用至关重要。军官在政府中的地位，也即军官参与政治的程度可以视为一个谱系，从完全的文官控制到完全的军队主导。军队卷入政治的连续谱可以概括为军队影响（文官控制）—军队参与—军队弱控制（与合作伙伴一道）—军队强控制（不与合作伙伴一道）。[52]军队参与政策制定的形式包括提出专业建议、游说、与特定政治力量结盟、胁迫（包括不再提供政治支持）、威胁使用武力，这些方式依赖军官在政府中的地位。

第二，对军队作为团体的控制、组织和管理。由于军队参与战争的独特任务和作用，因而其具有强制性，国家应当对其团体事务进行有效的管理、控制和约束。然而，军队经常寻求机构自主性，因而对军队的控制、组织和管理是军政关系的一个重要方面。[53]所以，军政双方在军队规模、组织、招募和装备方面的权限争夺十分明显。就这一主题而言，需要仔细考察的是军队的指挥系统、高级军官的任命和提拔、国防预算、军队法律和普通法律体系之间的关系。

第三，国家安全政策制定。对于政府来说，保证民众安全是存在的重要理由，[54]保护国家安全是军队的基本职能。虽然“战争是政治通过另一种手段的继续”，[55]但一些国家的军队将安全事务视为独立的排他性领地，因而积极参与安全政策制定。安全事务中的权限是军政关系的重要内容，稳定和持续的政府控制安全政策制定，是军队附属于政府的重要标志。

在外部安全政策制定中，需要考察以下几个方面：谁来确定国家安全问题，即确定哪些问题属于国家的安全问题；谁决定安全威胁评估，即确定国家安全中的威胁是什么；谁是国家安全政策、原则和战略制定中的最终决定者。此外，军队的内部安全作用也需要考虑。在后发国家中，由于国家制度建设的时间滞后性和过程压缩性，警察等内部安全机构相对无力，军队通常不仅承担国家的外部防御职能，而且在国家的内部安全事务中承担责任。[56]这方面的变化需要观察以下几个问题：谁决定军队维护内部安全的任务；军队履行国内安全任务时，与政府的关系怎样；政府是否有权撤销其作用。

第四，军队的社会经济作用。在发展中国家，由于资源的相对稀缺，军队通常参与经济社会活动，包括经济建设和社会发展。现代性涉及制度和精神两个层面，在制度层面，军队是公民学习现代技术和管理能力的重要场所；在精神层面，军队能够传播民族主义等现代意识形态，进而能够促进和维持国家共同体。[57]总之，这些国家的军队通常参与一国的民族融合和现代化建设。通常，军队的经济活动涉及内容广泛，包括管理国防工业，生产商业物品，经营电台、报纸等媒体，管理航运，甚至参与农业发展。军队还广泛参与社会服务，包括健康、教育和社会保障事务等。军队在这些活动中的参与力度越大，参与范围越广泛，其相对权力越大。

通过观察军队和政府在政府机构、军队团体事务、国家安全政策制定、社会经济领域活动中的权限分配，可以理解一国特定时期的军政关系状况。

（三）军政关系演变的衡量

根据对权限和活动领域的分析，我们可以清楚地观察和衡量军政关系模式（见表0-1），并可以将其与先前的军政关系模式进行比较，观察其演变。

表0-1 军政关系示意

第一，通常来说，军政关系研究把政府在政治治理中享有绝对权限（A1）视为政府控制。[58]然而，这并未观察到军政关系的全貌。当然，政治治理由谁来控制极其重要，但对其他事务控制的权限同样重要。从严格意义上讲，政府控制包含政府在整个国家政治议题中的决策及执行方面享有排他的权威，[59]即包含A1+A2+A3+A4。

第二，不同时期，政府和军队在不同议题中的权限并不相同。例如，在政治治理议题中，政府享有绝对权限（A1）、政军共同享有权限（B1）、军队享有绝对权限（C1）三者相互之间可能发生变化，我们有必要对单个议题的军政权限分配状况进行分析。

第三，除了军事政变后建立军政府等极端的情形之外，军队和政府在不同的议题中享有的权限通常并不是一同变化的。某一时期政治治理中的权限分配发生变化，并不意味着军队团体事务、安全政策制定、社会经济活动中的权限也随之发生变化。显然，军政关系的演变需要综合考察政府和军队在不同活动领域中的权限变化。

第四，在活动领域中，如果政府享有的绝对权限越多，则其相对军队的权力越大；军队在活动领域中的绝对权限越多，其相对政府的权力越大。因而，可以用军队占优、政府占优，或者军政共治来形容一国整体的军政关系。如果一国军政关系在这三种情形之间发生了变化，那么我们可以认为该国的军政关系发生了整体的变动。

但是，究竟哪种军政关系更符合该国不同发展阶段的实际情况，则需要具体分析和评价。