前言
一
过去几年，我们的脚步无论踏在哪个城市上，都能见到开挖的大型机器。在打桩声里，中国举世无双的造城运动正迅猛地推进。
2011年，中国的城市常住人口首次超过农村人口。在此之后，中国的城镇化率仍以将近每年1个百分点的速度提升，这鲜明地体现了“城市是人口集聚的地方”的定义。城市，越来越成为中国人工作、生活、繁衍生息的主要场所，也已然成为社会经济发展的最重要的组织方式，以及参与区域竞争乃至国际竞争的最主要平台。
“城市中国”的时代已经来临了。但事物总是具有两面性，中国的城镇化既带来了社会经济的快速发展，也产生了或遭遇着种种问题。
浪费土地，城市过剩。随着城市的大规模扩张，大量土地被划为城镇用地，大量的新城市被规划和建设着。事实上，城市的空间供应，已经进入了一个相对过剩的阶段。一些经济学家将此现象总结为，“土地的城镇化速度快于人口的城镇化速度”。在很多地方，新区新城业已从过去的“卖方市场”变为今日的“买方市场”。甚至有些地方，早已背负起甩之不去的“空城”或“鬼城”的名声。
产业失衡，活力不足。20世纪90年代以来，地方政府对土地财政的依赖日益严重，土地级差收益在财政收入中的占比逐年升高。地方政府有强大的动力去透支土地的未来红利，与此相伴，房地产业几乎成为所有城市的支柱性产业，很多城市对先进制造业的扶持、对新兴产业的引进培育却无甚兴趣。城市税源有限，发展被房地产所捆绑，产业升级、经济转型缺乏动力，经济活力不足。如今，在经济“新常态”的背景下，许多二、三、四线城市的房地产面临着严峻的“去库存”压力。
环境污染，生态脆弱。失去节制的污染排放，很多城市的河流、水域、空气被不同程度地污染。以雾霾为代表的空气污染，让裸露其中的城市居民无处逃遁。大城市的居民们，甚至需要戴上防毒面具一般的防霾口罩出行。
产城分离，交通拥堵。在城市的扩张过程中，“摊大饼”和城市功能分区共同导致了居住、消费、就业三个功能的分离越来越远。城市公路不断延长，考取驾照的人越来越多，上路的汽车增长更快。长距离的通勤交通，造成的潮汐式大拥堵，使城市交通脆弱不堪，城市应有的高效被大打折扣，并大大加重了城市的污染排放与能源浪费。
雨水流失，内涝频繁。一方面，作为水的重要来源之一的雨水，滑过花岗岩、水泥等坚硬的地表，直接进入排水管道流走，无法被城市利用，城市“热岛”效应严重。另一方面，许多城市雨洪处理系统脆弱不堪，几乎逢大雨必涝，城市居民频频在家门口“看海”。
服务滞后，社会不公。大量外来工作、务工人员，被户籍所限制，虽然为城市发展做出贡献，但难以享受市民才能享有的医疗、卫生、教育、养老等社会公共服务。在很多一、二线城市，外来人员的正常购房买车的权利，也在改善住房、交通问题等名义下，被严格地限制。
历史断裂，文化无根。大量承载历史文化的历史街区、建筑，在城市扩张、翻新的过程中被拆毁，大量无形的风俗、民间音乐、风俗习惯、手工技艺等非物质文化遗产，也同样在这个过程中快速凋零乃至失传。由于历史、传统的淡化乃至消失，加之建筑外立面的过分雷同，使得大大小小的城市出现了“千城一面”的局面。
以上几点，便是中国城镇化过程中最为常见的“七宗罪”。在整个社会变迁的大进程里，政治、经济、文化、社会、生态等一系列问题，如此集中地出现在城市里面。对于这些问题的产生和解决，都需要更新城市和城市化的思维：中国的新型城镇化，不仅是人口迁移那么简单，而且是解决社会诸多症结、进行社会重塑的重要路径与平台。
在新旧背景的交加之下，城市问题的重要性和复杂性越来越明显。2015年12月20日，中央城市工作会议时隔37年重新召开，中央要求在今后的城市建设发展过程中，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。
在新型城镇化的背景下，更需要对城市发展的规律和逻辑进行持续而深入的探索。在城市发展的“野蛮”增长阶段过去之后，创新、绿色、集约、精细的城市发展时代已经到来。
虽然中国的城市史，至少可以上溯至2000多年前的周代，但是在现代城市发展的理论和实践上，如何推进新型城镇化，城市长官们所拥有的理论库和工具箱仍然是很不够用的。城市的人口从哪里来？产业如何集聚？城市未来的活力之源何在？如何避免或克服各种“城市病”？如何营造交通便利、经济富有活力、社会和谐、绿色生态的城市呢？如何充分利用互联网工具，进行城市的社会治理？这些命题，每一个都现实而具体，每一个都需要各个城市的探索，也需要特定区域的创新实验，还需要众多的研究者和研究机构从案例到理论的持续研究，为城市发展提供从理论到实践的支持。
作为一家新兴的社会智库，方塘智库一直将城市作为主要研究领域之一。随着城市中国时代的来临，方塘智库更是日益将城市当作研究中国经济社会问题的最重要切口与视角。长期以来，我们致力于对城市规划建设、产业布局、生态建设、品牌营销、区域竞争、对接国家战略等方面的研究，并通过一个个城市样本，来探究中国城市建设发展的系列问题和内在逻辑。
二
新区新城亦是我们关注城市问题不能忽略的一部分。无论是过去的传统开发区，还是如今遍布的高新技术产业开发区、经济技术开发区，以及逐渐增加的国家级新区、自贸区等，都处于我们的研究视野中。这些新区与新城，作为中国改革开放的试点，不仅仅是相应区域在城市空间、社会发展、经济产业上的增量，更扮演着整个中国进行变革维新、突破窠臼、先行先试的角色。
尤其是国家级新区，作为改革开放、对接国家战略的重要高地，在当下中国的变革里扮演着极为重要的样本角色。我们一直对具有鲜明特质的国家级新区，进行从宏观到微观的打量，从而为中国现代城市营造提供一个具有价值的样本。而西咸新区恰好是国家“创新城市发展方式”的国家级新区，其成立近五年以来进行了大量思考、实践、探索等等，西咸新区也希望能够由第三方机构进行系统的梳理。因此，遂有了本书的创意和策划。
在本书里，我们对西咸新区的观察视角，在全景和特写之间来回切换，研究维度，从河流治理、海绵城市、都市农业、优美小镇的具体发展举措，到“大开大合”的模式，再到从开发土地到“开发人”的理念。这些都有着鲜明的问题导向和路径启示。
笔者从2015年11月～2016年1月，陆续对西咸新区的多个重要项目进行实地调研走访，并与西咸新区主要负责人以及每个新城的主要负责人进行深度访谈，再加上大量的资料研究，遂形成本书。
在本书里，我们对西咸新区营造过程的一系列思考，其实主要是围绕以下几个命题而展开的：
第一，城市和人的关系。过去在30多年的快速城镇化进程中，城市总体供不应求，哪儿有新城的开发、新修的公路、新盖的楼房，哪儿就会迅速被新来的企业和人所挤满。但过去几年，这种情况已经发生变化，很多地方的城市供应开始过剩，甚至出现了“鬼城”“空城”。这时候，应该重新审视城市和人的关系到底是什么样的——人不仅是城市的一个填充要素，还是城市的使用者、主人。
西咸新区在新城建设中，强调以人为本，把城市建设当作产品，将“人”当作“客户”，在这一逻辑下，判断一个城市是否具有竞争力，应该看的是流入这个城市的“人流指数”。也就是说，随着中国城镇化越过一个特定节点之后，在城市的新建或扩张中有一个问题越来越重要，即“人从哪里来？”而且，城市之间的竞争，越来越表现为对“人”的争夺，尤其是对高端优秀人才的竞争，只有如此，才能赢得城市未来发展的核心要素。
今天很多城市已经在吸引人才入驻等方面做了一些努力，但目前来看是远远不够的，未来城市需要在公共服务、行政管理水平、子女教育、税收政策、生态环境等方面下足功夫，为“人”的到来和留下创造足够的理由。
第二，城市和乡村的关系。中国既往的城镇化过程中，最常见的是城市对农村的取代和吞并。仅从经济而言，用城市的高效率形态来取代农村，应该说代表着一种进步。但如果从文化、生态、可持续发展，以及一些独特产业的培育等来看，对城市和乡村之间的关系的思考就会不一样了。在这点上，西咸新区提出建设“现代田园城市”，即建设较高密度的城市板块，并以大片的田园（农地、田园、绿带）来保留乡村的一面，这给出了寻求城市和乡村共存的一种探索路径。
第三，城市开发和财政收支平衡的关系。传统模式上，城市通过低价出让产业用地，又通过在居住和商业的高价出让来弥补，从而取得新城市开发上的平衡。在土地财政驱动下的城市开发，土地出让金实则是土地未来价值的提前贴现，透支了土地红利。新城新区的开发更需要通过让土地实现快速增值，偿还此前在土地整理、市政建设上的投资或债务，并滚动地开发下去。
但这种模式在全国新城面积相对过剩的背景下变得越来越困难，土地的增值没有达到预期效果，地方在城市建设上的债务会日益高企。显然，如果一个城市果断放弃了土地财政的模式，那么就需要在产业扶持和孵化上投入更多，这才有可能培养充足税源，从而在财政收支上取得平衡。
这对于正在进行田园城市建设的西咸新区来说，考验其实会来得更严峻。田园城市留下大片低密度的农田、园林，以传统思路来看，基本意味着要让城市板块的土地出让价格必须高昂，才能弥补大片田园上的成本。西咸新区明确提出放弃土地财政，那么接下来的做法或逻辑是，发挥每个板块的经济潜力，包括在田园地带发展都市农业、优美小镇等，这不仅是新型产业形态塑造，同时也降低了大片田园开发对城市板块的压力。
第四，城市和生态环境的关系。人与生态环境的和谐相处是可持续发展的必然要求。城市应该是尽量减少对自然的排放，同时尽可能融入整个自然生态的循环之中，而不是成为自然生态循环的阻碍者。西咸新区的田园城市、海绵城市、城市水系的整治，以及干热岩新能源技术的利用，就是在这一逻辑下的诸多探索。
另外，西咸新区中的秦汉新城等组团，先治理渭河等水系，再进行城市基础建设。这种城市开发建设的次序，和先开发再治理的传统次序大为不同，这亦是西咸新区处理城市与生态环境关系中值得重视的一种经验。
第五，城市和文化保护的关系。西咸新区内有着大量的历史文化遗存，像西周两京遗址、秦咸阳城遗址、汉代帝王陵墓等。如何保护这些遗存，并让它们在城市生活中发挥出应有的价值，这对西咸新区来说，是个不小的挑战。西咸新区在实践中，将保护和利用加以结合，其中值得注意的是，对城市规划中设定文化保护开发禁区的“紫线”进行严格遵守，不允许越雷池一步。但同时，以一些具有互动性的文化旅游项目，和古今辉映的城市风格，将历史文脉、文化特色，呈现在城市的细节中，回归到居民日常的生活中，这些探索也是值得注意的。
此外，还有城市和农业的关系、产业发展和城市布局的关系、城市和城市群的关系、城市发展和国家战略之间的关系、技术和城市发展的关系、互联网和城市发展的关系，等等。城市的建设发展是一个错综复杂的系统工程，并在当下中国社会发展的特殊阶段的背景下变得更为纷繁复杂。
这本书便是试图以一个新城市的案例来切入，围绕上述提到的与城市相关的种种维度，来探讨城市营造过程中具有共性和规律性的问题，试图为当下中国的新型城镇化的探索，尤其是为未来城市的发展，提供路径启示。
长安不是一天建成的。每一座城市的营造，都是漫长的。有形的建筑，或许可以在几年内基本完成，但城市的人口集聚、产业集聚、城市精神的塑造，则要更长久的营造过程，甚至需要数代人的耐心与远见。
当然，就方塘智库对新区新城的研究而言，这本书不是结束，只是开始。西咸新区的探索与实践显然也不可能止于本书所涉的部分，会一直持续下去，这些探索和实践的价值，也一定会经历更长历史周期的回望和再审视，方塘智库也会持续进行关注和研究。