第一节 从“开发土地”到“开发人”

过去30年，中国经历了快速的城镇化历程，截至2014年底，城镇化率已达到了54.77%。伴随这一过程，城市发展的系列问题渐次显现，其中就包括引发广泛争论的“空城”和“鬼城”问题。

对“鬼城”思辨的背后是对中国城镇化过程中“土地城镇化快于人口城镇化”发展迷途的反思：在过往的城镇化案例中，地产开发商、投资商、地方政府，甚至包括公众投资者，一起推动了以土地财政和房地产开发为典型特征的城镇化道路，直至地产出现大量的空置，在城市空间尺度上表现为“鬼城”和“空城”的出现。

沿着旧地图找不到新大陆。既有的发展模式虽然给地方政府带来了快速的财政收入，但一旦到了这个价值闭环断裂的时候，基于土地和资本逻辑的城镇化道路也就难以为继了。

是回归到“以人为本”的城镇化逻辑上来的时候了。随着城镇的大规模扩增，人从哪里来以及一个地区人口结构的问题变得越来越现实和紧迫，在经过30多年的高速城镇化之后，人力资本的集聚和开发，从未像现在这么重要过。

这不仅体现在既有的城市地产库存的化解中，更体现在新的城市空间的营造中。国家级新区更不例外——作为城市型的空间新增量，新区不仅要像开发区那样发展集聚产业，还需要集聚人气营造城市。而且，考虑到国家级新区的开发体量都颇为庞大，“人从哪来”对于新区新城而言，可能更为严峻。

在方塘智库看来，这背后其实是中国城市营造逻辑的根本变化。过去城市经济发展以开发土地为核心路径，如今必须朝着“开发人”的模式转变。超越土地财政和资本逻辑，面向人的集聚与发展而进行美好城市的营造，所谓“向人而城”就成为必然选择。

被透支的土地红利

自城市产生以后，人口总是会在城乡之间、城市之间不断流动，只是有快慢之分，从未有停止的时候。那些能提供更好的就业机会、收入来源、更优越的生活环境等的地方，就能吸引更多的人来。反之，如果一个地方的环境不理想、就业机会少、工资收入偏低，那么很多人就会选择离开。

人力资本的集散，直接见证和影响着城市的兴衰。美国以底特律为代表的“铁锈地带”，原来汽车产业发达的场景不复存在之后，人口大量外迁，城市陷入了萧条之中，直到目前都在经历着艰难的重生。

中国在30多年的时间里，走完了发达国家将近百年的城镇化之路，大量农村人口涌入城市。在这一过程中，城市建设几乎总是处在一种供不应求的紧张状态里，而这也构成了过往20多年房地产持续增长甚至是野蛮生长的最重要的背景。直到后来，在房子从来不缺少人买的预期之下，房地产投资甚至投机主导了房地产的虚假繁荣。

而在此逻辑之下，很多所谓城市的开发，基本上就表现为持续地开发土地，地产商、地方政府、投资人以及个人投资者，一度都在对不断上涨的土地红利的分享中获得变现。对于地方政府而言，对土地财政的依赖越来越深，不断通过新的城区开发和建设来提升土地的价值，并进一步推动新一轮土地的开发，直到土地红利被严重透支。

现在的情况是，虽然中国未来的城镇化潜力依然巨大，但大环境正使得“开发土地”的模式逐渐难以为继。

中国工程院院士郭仁忠在2015年9月曾公开说，全国新城新区规划人口达34亿。[1]这远远超过了中国的总人口。

在方塘智库看来，在新型城镇化的背景下，我们需要重新思考城市发展的动力。未来，城市的建设势必要以人力资本的集聚和开发为焦点。如李克强总理多次强调的，新型城镇化意不在“地”、不在“楼”，而在“人”[2]。

在此背景下，西咸新区亦把人口的流入和留住，当作城市竞争力的体现，“研究怎么样引导人口的流入，以及人才的流入”，在西咸新区党工委书记王军看来，“未来看一个地区有无竞争力，要看人口的净流入和净流出，特别是创新创业人才，这个能决定城市的未来”。

这一导向的背后，是城市发展应该从“开发土地”到“开发人”的理念转变，也体现了城市价值的回归：一个城市的竞争力，不再体现于建设了多少房子，而是体现在有多少人来这里工作和生活，通过优美环境和优越就业、创业环境的打造，充分实现人力资本的价值最大化，以摆脱对已经透支的土地红利的依赖。

人从哪里来的城镇化思考

西咸新区作为大西安乃至关中地区的城市增量，根据相关的规划，要在2020年达到236万的人口规模，而在2010年的时候其人口规模只有90多万。这就意味着，假设西咸新区未来的人口只流入、不流出，那么这一地区十年间也要新增人口140万，平均每年14万之多。

这些城市新增人口从哪里来呢？而且，对于西咸新区的发展而言，不仅要考虑总的人口规模的集聚，更要考虑人口结构的分布，从一个现代新兴城市的可持续发展角度来思考这里的人力资本开发问题。

所以，基于西咸新区所面对的发展现实，方塘智库对其人口集聚和人力资本开发的可行路径和可能未来做出如下分析：

第一，本地农村的城镇化人口重在素质提升和新兴产业配置。在2011年西咸新区成立时，西咸新区90万的人口中，有68万是农村户口。随着西咸新区持续推动就地新型城镇化，农村人口逐渐成为城市人口，也成为最直接的城市新增人口。

考虑到这一人口基数在现在和将来城市整体人口中所占比重，以及原住民属性，如何通过技能培训和现代产业匹配，来实现其人力资本升值，至关重要。

第二，现有西安城市人口的溢出难成主体。随着西咸新区的新城建设，在生活环境提升、就业机会增加的情况下，尤其是地铁等现代交通工具将距离拉近，人口从西安迁移到西咸新区将是大势所趋。但是，考虑到西安城市现有体量并不算庞大，而且在其东、南、北有多个新城新区开发建设，所以西咸新区的人口集聚和人力资本的开发，很难将大规模承接西安现有人口的迁移作为主要方向。

当然，考虑到西咸新区的产业结构与西安的差异，依据其特色的休闲娱乐项目体验，西安市民将成为主要客流来源之一，从而拉动西咸新区的消费增长。这一特点已经在茯茶小镇和乐华城这样的文旅项目中有所体现。

第三，西安高校大学毕业生创业、择业、定居值得期待。西安的高校在校大学生约有120万人，为全国大学生在校人数最多的城市之一，仅次于北京、上海。每年毕业的大学生超过30万人。但令人遗憾的是，由于西安本地的就业容量有限、工资待遇偏低，此前留在西安的毕业生比例并不高。

在方塘智库看来，这一群体对于西咸新区的城市发展而言，将至关重要，应成为西咸新区人口集聚和人力资本开发的关键方向。而据此，需要针对这一群体的特点，在创业、就业和居住等多个方面给出有针对性的政策设计，并在基础设施上做出有针对性的安排。

第四，来自关中地区及西北地区的人口迁徙。西安是陕西省的政治、经济和文化中心，对全省都有很强的吸引力。但长期以来，陕西省是人口外流的省份，2014年其常住人口比户籍人口少165.47万。[3]在新的发展形势下，西咸新区能在多大程度上、用什么方式“截住”人口的外流，亦是值得思考的。

此外，考虑到西安地区在整个西北地区文化、经济、政治等多个方面的综合影响力以及独特的心理认知，如果西咸新区的城市发展能够获得更广泛的认可，将会对整个西北地区的人口流动产生影响，这值得期待。

当然，我们注意到，陕西其他城市都进行着人口扩增计划。宝鸡市提出，到2020年市区人口要达到130万。[4]渭南市提出，到2020年“建成百万人口大城市”，[5]甚至陕北的延安到2020年，也要在现在基础上新增40多万。[6]

第五，面向全国乃至全球进行基于产业集聚的人口集聚是重中之重。由于西咸新区致力于成为丝绸之路经济带的重要支点，打造中国向西开放的枢纽。这使得国际化成为未来西咸新区的必然选择。

而且，在互联网和大交通时代，包括西咸新区在内的任何一个城市的发展，都需要放在新一轮全球产业转移和经济转型的背景下来看。对内维新，对外开放，成为所有城市和地区的必然选择。那么，如何能够在新的历史机遇下，实现本地区的产业集聚和创新，对这一地区人口集聚的规模和结构的影响都是根本性的。

“产、城、人”融合发展才有未来

对一个新型城市而言，如果青年人以及高端人力资本的比例太低，无疑会伤害一个城市未来的创造力。尤其是在以信息产业、高端服务业、现代农业、文化旅游等新兴产业为主打的西咸新区，就更需要大量具有创造活力的人力资本的流入。

而且，充满创造力和活力的年轻人的集聚，也会深刻地影响一个城市的气质，甚至包括空间设计。普遍的共识是，产业、城市和人口三者之间密不可分，互相作用，任何一个城市的美好发展，都要找到三者之间的最佳平衡点。西咸新区也不例外。

目前，西咸新区正致力于为每年西安大量的高校毕业生来此就业、创业和定居创造条件。具体的思路之一是创建一个“城市平台”。

西咸新区党工委书记王军说，“西咸新区从过去的园区建设，转向新的城市平台建设。城市平台建设最重要的东西不是硬件——硬件固然重要，比如良好的居住环境，但更重要的是人才的聚集和融资环境的便利等，我们要实现的就是建设这样一个产、学、研、投形成生态链的城市平台”[7]。

在方塘智库看来，城市平台相当于一个巨大的孵化器，或者一个巨大的操作系统，然后创业者们根据各自需要，在其中对接各种服务，找到上下游，形成产业链共生。

这个操作系统要运转起来，需要硬件，也需要软件。“硬件”就是一系列的生活、社区的配套，西咸新区致力于打造适合人才、适合年轻人生活的社区环境、网络条件；“软件”则是政策、制度、服务等环境的提供，以及对创业氛围、适合青年人的生活氛围的营造。

以西咸新区沣西新城的“西部云谷”为例，不仅其内部有写字楼、众创空间、咖啡馆、食堂、创业公寓、酒店等组成独立社区，而且其附近有其他的产业项目、住宅小区、文化娱乐中心等，为青年创业人才营造“5分钟生活工作圈”。

西咸新区沣西新城西部云谷

西部云谷里的部分创客空间

此外，这里面既有微软的服务平台入驻，可以为相关创业者提供众多的技术支持、培训服务，也有为创业者提供的一系列法律、金融、股权投资的辅导、培训等服务，还有，管理者们试图营造一种良好的创业氛围和上下环节有效衔接的创业生态。

西咸新区目前正在打造沣西信息产业园、交大科技创新港、西工大科技产业园、空港新城民航科技企业孵化器、协同创新港孵化器、惠普数字文化创意产业基地、泾河新城生产力促进中心等一批科技创新驱动产业发展平台。

但创业不是凭空想象的，而是必须和具体的产业结合。具体到西咸新区，各个区域在鼓励创业的方向上，也要结合自身的实际情况，让创业能够真正驱动地方产业的发展。

例如，沣西新城因为有交大创新港、微软等多个项目的落地，所以在创业上也更鼓励互联网、信息产业等相关方向。而秦汉新城，由于其以文化、旅游、大健康产业为主导，因而更鼓励文化创意、大健康产业等方面的创业者到来。

当然，对城市人力资本的集聚和开发来讲，除了具有活力的创业人群外，也不能忽略包括农民、农民工在内的低端人力资本。不同技能的人，在整个社会或某个产业链的不同环节，都能产生互补效应。就算是国际大都市，也容许低学历的人群在其中找到相应的就业岗位，为城市发展做出相应的贡献。

而且，人力资本的集聚具有外部性。当高学历的人们相聚，知识、信息的交流共享时，能提升人群的整体职业水平。而这种外部性对低学历、低技能的劳动者们同样有效，甚至更明显，他们通过和更高学历、高技能的人相处，可以提升自己的见识和职业技能。

在之前的城镇化案例中，农民工支撑了中国的快速工业化和城镇化。大量农民工工作在城镇，而社会福利和养老保险还系于农村和农地。生活在城镇但不享受市民待遇，成为所在城市的“他者”，造成城市内部的二元结构，形成第一代农民工留不住、第二代农民工不回去、第三代农民工回不去的尴尬局面。

在方塘智库看来，对这一局面的破解途径是，将农民、农民工真正地当作城市人力资本的一部分，保障其权益，匹配其产业、发挥其价值，供给其福利、培训其技能、提升其生活品质，等等。而这也才真正是一个向人而生的城市。