第二节 美国文化产业经济支持政策的主要表现

总体来看，美国文化产业经济支持政策主要表现在以下四个方面：

一、 以市场为主导，政府有限干预

美国人对于政府主导和干预文化天然地排斥，因此，美国政府不设立文化部，没有专门的部门管理文化产业和制定文化政策。他们认为，文化产业发展的关键不是扶持，而是营造和维护自由表达的环境。文化产业在经济方面没有特殊的地位，与市场上的其他产品没有什么不同，遵循市场规律是美国文化产业发展的基本准则。企业通过遵循市场机制成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体和竞争主体。市场机制具体包括价格机制、供求机制、竞争机制、利率机制和盈利预期机制等。美国政府尊重市场机制和市场规律，发挥价格、税收、利率等经济杠杆的自发调节作用，引导文化企业依法开展正常的生产经营活动，并实现利益最大化。

所以，美国政府对文化产业的管理其实是有所为，有所不为(孙有中等，2007)。例如，为了防范文化产业垄断现象的发生，美国政府陆续通过了《谢尔曼法》(1890年)、《联邦贸易委员会法》(1914年)和《克莱顿法》(1914年)三部基础性法律，保障各级企业平等参与市场竞争的权利。另外，对一些公益性非营利机构，如博物馆、图书馆等，其服务惠及普通群众，但其经济效益难以保证自身的独立运营，因此需要政府适当的税收政策激励和资金扶持。

二、 税收激励机制完善，资助方式多元

美国联邦政府并不直接参与或介入营利性文化产业的市场化运作，一般不提供太多的财政支持。然而，许多州政府会提供各种税收优惠，鼓励个人和企业投资文化产业。截至2010年，有46个州为营利性文化产业提供税收优惠。大多数州都在不同程度上为影视、广告、游戏等行业提供税收优惠。一些特定地区的文化产业发展还会得到另外的税收优惠。例如， 马里兰州的文化从业人员或相关机构在指定区域享有艺术作品收入减税、居所免征物业税、减免招生和娱乐税等优惠。纽约市的文化企业可以通过市经济发展公司获得低息或无息贷款；纽约市对百老汇营利性剧目创作和演出过程中发生的各种开销免除消费税，如服装、道具、设备的购买、租赁、维修等(李雅丽， 2018)。

对于非营利性文化产业，由于其难以凭借自身力量在市场上生存，政府一般会通过间接的税收激励政策或直接资助来助力该类产业发展。在美国，一般根据《国内税收法》第501条c款定义非营利组织的活动，有26种享有联邦所得税减免的非营利组织，包括工会、教堂、商业联盟、补充失业信托基金、社区组织等，除了“公共安全测试”类组织外，都可以接受减税捐赠。当捐赠者向501c3组织捐赠的时候，将会发生双向减税行为。一方面，捐赠者的捐赠金额从联邦所得税计算中减掉。另一方面，接受捐赠的501c3组织对于捐赠品免缴联邦所得税。比如，某人为一个非营利的芭蕾舞团捐出1000美元，其年收入所得税中就可以扣除这1000美元所应缴纳的所得税。假如他应缴纳的税率为35%，那么他可以少缴350美元的联邦所得税。而对于接受捐赠的501c3组织来说，联邦政府允许其接受免税捐赠，因此收到的就是1000 美元。政府放弃了本该征收的350美元的税，少收的部分即为联邦政府对该机构的“间接补助”(李妍，2016)。

除税收激励外，地方政府也会直接资助或主动建设文化项目以促进城市发展。例如，新泽西州政府为纽瓦克建设“世界级”艺术设施提供支持；西雅图市议会拨款4000万美元帮助交响乐团建造新音乐厅，并支持艺术博物馆和剧院迁往新的市中心。尽管产生的直接经济效益有限，但文化项目作为高品位的象征会带来更强大的间接影响，因此州政府有动力自发资助文化产业的建设。譬如由于受过高等教育的员工不愿在文化荒地中生活，满足文化设施的需求可以吸引需要这类员工的公司在本州创立，并招到高素质员工；同时，其他州以及外国的游客也更愿意来有丰富文化景点的城市旅游，文化产业的建设有助于地方旅游业的发展(Strom,2003)。

美国政府对文化产业的资助是通过国家艺术基金会、国家人文基金会以及博物馆与图书馆服务协会等中介组织实施的。这类政府独立机构代替政府履行文化产业宏观调控职能，资助各类文化组织和项目，但没有行政管辖权。国家艺术基金会与国家人文基金会独立于联邦政府运作，通过对艺术和人文事业的补贴，促进美国艺术与人文事业的发展。博物馆与图书馆服务协会向全美12.3万家图书馆和1.75万家博物馆提供支持。它的使命是“创建强大的图书馆和博物馆，将人们与信息和思想连接起来”。然而，即便对于这类非营利性文化机构，政府的支持资金一般也不超过项目所需的一半，剩下的部分则需要申请者通过政府以外的渠道募集，如企业赞助、慈善捐款等。政府利用资金匹配作为杠杆，鼓励各地方政府、各企业参与并资助当地文化产业的保护和建设。这种形式既可以调动社会各界对推动文化艺术事业发展的积极性，也可以使企业减少对政府的依赖，倒逼其获得自力更生的能力。

从2018—2022年美国政府的资助金额来看(见表2-1、图2-1)，政府拨款数额总体呈现上升趋势。2021年三家机构收到的资金同比涨幅均较大，均超过25%，但在2022年又有所回落。其中，博物馆与图书馆服务协会在2021年收到的政府拨款达到约4.8亿美元，相比2020年的3.1亿美元涨幅超过50%。这与新冠疫情大背景有密切关联。2020年3月，美国颁布《新冠病毒援助、救济和经济保障法案》(CARES法案)，授权为博物馆与图书馆服务协会提供资金，以帮助各州、部落的博物馆和图书馆预防和应对新冠疫情，扩大数字网络接入，购买互联网接入设备，提供技术支持服务，造福于受公共卫生紧急情况影响的社区。其中除按人口基数为59个州级图书馆管理机构拨款3000万美元外，博物馆与图书馆服务协会建立了两个竞争性资助项目，以支持印第安人、夏威夷原住民社区应对疫情，总计拨款1380万美元。此外，该协会还资助了15个主要服务和代表夏威夷原住民的美洲原住民机构和非营利组织，共计120万美元。2021年，为响应CARES法案，该协会为博物馆和图书馆的22个项目的额外申请提供了总额为306万美元的资助。¹另外，2021年3月，美国总统签署了《美国救援计划法案》(ARP法案)，为该协会指定了2亿美元的疫情应对资金，使该协会能够有效地向各州和地方图书馆管理机构提供关键资金。其中，分配给各州图书馆管理机构的款项总计为1.78亿美元，该协会已于2021年4月分发资金，这些资金可用到2022年9月(陈清，2021)。

三、 法律体系完善，重视知识产权保护

美国拥有较为完善的立法和政策框架支持文化产业发展。其中，法律的作用在知识产权保护领域尤为明显。美国的文化创意产业又称“版权产业”(copyright indus-tries)，主要指以版权保护为依托，生产经营具有版权属性的产品或作品的产业，包括影视行业、传媒行业和音像唱片行业等。美国的版权产业自1996年以来首次超过汽车、农业等传统行业，成为出口创汇最多的行业。

美国1787年《联邦宪法》第1条第8款规定：版权和专利权是“为促进科学和实用技艺的进步， 对作家和发明家的著作和发明， 在一定期限内给予专利权的保障……”其目的是保障作者和发明人对其作品和发明的有限所有权，以推动科学和实用技艺的进步。1790年颁布第一部《专利法》，进一步规定：作者有14年的出版专权，到期后若作者还在世，则可以继续延长14年。在此之后，美国政府又根据随着经济、科技、社会发展出现的新的专利权需求，对《专利法》进行了多次修订。1802年，美国成立直属国务院专利与商标局。1952年，美国通过并颁布了现行的《专利法》。同时期，美国通过了第一部《版权法》，当时该法的适用范围仅限于书籍、地图和期刊，后将适用范围扩大到所有作品。1998年，《数字千年版权法》出台，从法律层面对网络上的软件、音乐、文字等作品给予专门保护。2003年，美国最高法院对该法进一步裁定并增补相关条款，将个人著作权从去世后的50年延长到70年，并将对公司的版权保护从75年延长到95年。除以上法律外，美国还出台了《版权保护期限延长法》(1998年)、《防止数字化侵权及强化版权补偿法》(2000年)、《家庭娱乐和版权法》(2005年)等，共同构成了知识产权保护的政策体系，为美国文化产业的发展保驾护航。美国也因此被认为是世界上版权保护制度最完善的国家。表2-2整理了美国自建国以来制定的与文化产业相关的主要法律。

四、 重视文化产品出口，培育国际市场

二战后，美国政府通过在世界不同国家设立美国文化中心，向不同国家派遣文化大使，并邀请各国精英分子和普通民众来美国留学， 以参观访问等形式开展文化外交。1946年，美国政府制定并实施了著名的教育交流计划——富布莱特项目，旨在为他国研究生、学者、职业技术人员、教师和管理人员提供奖学金和在美国学习研究的机会(李雅丽，2018)。美国通过外交和文化宣传，将其意识形态、价值理念和生活方式传播至其他国家，不仅使美国文化在全球更具影响力，也使全球文化同质化效应显现。这种同质化现象促进了美国文化帝国主义的形成，也为其开展国际贸易奠定了基础(Crane, 2014)。

在对外经济政策方面，为大力支持美国文化产品出口，美国积极投入经济全球化的浪潮，极力促进国际版权保护机制的形成和自由贸易政策的实施。同时，鼓励企业在国际市场上融资，建立跨国公司，在世界范围获得巨额利润。从1986起，美国开始利用自身国际影响力，大力促进国际贸易相关的版权保护机制的建立。不同于法国、加拿大等国家在国际贸易中强调文化例外和保护文化多样性的观点，美国坚持认为文化不应该被排除在国际贸易之外，并且强调若文化被赋予特殊性，本质就是在践行贸易保护主义，这有悖于经济全球化的趋势，有害全球自由贸易机制。1994年，各国在《关税及贸易总协定》(GATT)乌拉圭回合多边谈判中就是否应该将文化排除在国际贸易之外等问题进行了激烈的讨论。乌拉圭回合多边谈判在美国的提议下专门成立了起草《服务贸易总协定》(GATS)的工作组。以法国为首的一些国家在谈判中提出按本国意愿制定文化产业政策的意见，试图把文化产品排除在《服务贸易总协定》之外，以此来保护本国文化的多样性和本国文化产业的发展。但美国及其背后的大型传媒集团对“文化例外”的提议表示强烈反对，谈判一度僵持，最终结果是美国同意欧盟继续对视听产品实行政府补贴，但阻止将“文化例外”作为条款写进《服务贸易总协定》。此外，美国还利用“特别301”条款，与发展中国家和地区签订双边条约，以此保护本国的知识产权，帮助美国知识产权产品更加顺利地进入海外发展中国家市场(张慧娟，2013)。

以美国电影产业为例，该产业在世界市场占有绝对主导地位。欧洲视听观察组织(European Audiovisual Observatory,EAO)数据显示，在2009年产出25部以上电影的34个国家中，票房排名前10的电影中美国电影占多数。世界年总票房排名前20的电影都是美国出品或参与共同出品的。美国政府在电影产业政策方面的目标是取消其他国家的电影配额，使他国电影市场对美国完全开放。联合国教科文组织在《保护和促进文化表现形式多样性公约》中提出国家有权实施文化保护并且承认文化产品的特殊性。这一公约虽然得到了许多欧洲国家的大力支持，但是美国却拒绝签署并大力游说反对公约内容。美国应对该公约的方式是与其他国家一对一签署对外贸易协定，旨在取消电影配额以促进美国电影出口。对与美国签订协定的许多国家而言，其国产电影市场份额迅速下滑，如加拿大和澳大利亚，不再能够充分保护自己的产业。20世纪90年代初，墨西哥因与美国和加拿大《北美自由贸易协定》而削减了电影配额，墨西哥制作的电影数量从1992年的100部下降到2003年的14部。2009年，墨西哥本土电影的市场份额仅为7.5%。另外，美国还向韩国施压，要求其减少已经存在数十年的外国电影配额，作为《美韩自由贸易协定》谈判的先决条件。尽管韩国电影业强烈反对，但政府还是将配额减半，因为希望其他行业在协定中受益(Crane,2014)。

1 数据来源：https://www.imls.gov/research-tools/data-collection，经作者整理。