三、研究旨趣和意义
研究环境法法权结构的学术旨趣和实践意义在于：在静态意义上，通过对“环境权利—环境权力”架构的应然分析和实然审视，为各类环境权利、环境权力的均衡配置和分层建构的提供一种“俯瞰式”的全景参照；通过审视法权结构中各类具体环境权利和环境权力配置的当与不当，平衡“权利—权利”、“权力—权力”以及“权利—权力”的潜在冲突；促进新型权利的法定化，限制过于强大的公共权力。从动态意义上，为环境司法实践中不同类型的环境权利，特别是生态性权利和资源性权利提供利益衡量的依据；为环境权利和环境权力的实践运行冲突提供衡平依据。环境治理不能仅仅依赖威权体制下的“环境权力”主导路径；而奉权利为圭臬、过分强调“环境权利”作用而忽视环境权力的正当性同样不能单独实现环境治理目标。现代环境法治应当是建立在“环境权利—环境权力”二元架构的均衡配置和协同作用的基础之上，以多元参与为特征，履行相应的环境义务，承担相应的环境职责，并以法律责任为保障，追求合作共治、实现环境治理目标的过程。环境法法权结构的完善，对于实现这一目标无疑具有关枢性的作用。
（一）实现环境权利与环境权力的良性互动
环境权力，即政府环境公共权力，在我国向来是环境保护的主导力量。中国的环境法的诞生，从一开始就带有应对环境问题的显性的“问题应对”特征，不是以对公民和其他社会主体“赋权”的方式推进环境保护，而是以强化政府环境公共权力的方式来应对和解决环境问题，由此形成以政府环境公共权力为核心的威权型环境治理模式。依照环境公共委托理论，环境资源是全体国民的共有财产，共有人将其共有财产委托政府替代管理，政府行使的环境公权力属于授权性的派生环境权利，其正当性依据是接受委托。政府环境公权力既有其正当性，亦有其优越性——全体国民因达成合意的巨大成本和操作困难，由政府通过公权力方式最具经济性和操作性。因此，环境权力之于环境保护自有其不可或缺性。然而，政府环境公共权力的运行面临诸多因素的影响，以致不能完全实现维护公共利益之目的。首先，在一定的历史时期，政府促进经济社会发展的政治使命与保障公共利益的职能并不总是完全契合。中国改革开放以来，在“以经济建设为中心”的既定方针下，GDP增长指标成为衡量各级政府及政府负责人政绩的最为重要的依据，对经济发展目标的片面追求，虽然实现了较高的经济增长目标，但却是以牺牲环境资源为代价的。这也意味着，政府环境公共权力在维护环境公共利益方面没有发挥其应有的功能，尤为严重的是，一些地方政府甚至充当排污企业保护伞，沦为“环境问题的制造者”。其次，政府可能会出现偏离于公共利益的目标偏好，公共权力有庞大的“寻租”空间。环境治理和环境事务中，环境权力的运行亦会产生同样的问题，政府的行为有时会出现与公众的环境利益和环境意愿背道而驰的情形，作为对政府目标偏离的纠偏性外部制度安排，应当建立多元化、多层级的环境权利体系。再次，公共权力具有天然的自我扩张倾向，权力主体有扩大趋势。现代国家功能的拓展孕育了庞大的公共权力，大型公司等经济组织所赋有的科层制、市场寡头结构及其对政治权力的控制，也使得公司崛起成为基于公共生活和私人生活的新型关系之上的“政治型”权力。注2政府公共权力的扩张、公司权力的形成，给公众环境权益带来威胁，也给环境治理带来无形压力。以环境权利体系的结构性张力应对环境权力的膨胀趋势，是现代法治精神的必然体现。同时，环境权利的越界行使，会造成环境公共利益的损害，同样应受到环境权力的制约。
（二）实现环境权利的体系化建构
对环境权利体系中基本权利类型——生态性环境权利、资源性环境权利之间的紧张关系的消解，是环境法实现其利益衡平功能的基本路径。生态性环境权利是享受良好环境品质的权利，本质上是社会性权利，应当归属于基本权利，每一个主张生态权利的主体都无法从环境中获取类似于所有权中占有、收益、处分等权能；资源性环境权利是合理开发利用自然资源的权利，在实现其经济功能时归属于私法上的私权利，权利主体在法律规范设定的限度内可以按照自己的意愿实现对权利的自由支配。因此，从本质上讲，生态性环境权利与资源性环境权利之间的冲突，是基本权利与私权利的博弈。权利产生和发展的规律是，私权利先于基本权利而产生，而受限于后产生的基本权利。人类社会早期因剩余产品的出现而产生私有观念，这种私有观念就是最初的权利意识，当它外化为人对利益的主张并获得制度认可时，权利便产生了。在罗马法时期，这种权利制度和观念获得了长足的发展，并且在启蒙运动之后获得了现代社会宪法上的承认，成为私法权利存在的正当性依据。注3那么，这种“依据宪法而产生的法律所规定的权利与宪法所规定的权利之间是否存在某种质的规定性的不同？”注4回答是肯定的。首先，宪法规定的基本权利是母权利，私权利是子权利；其次，基本权利是抽象权利，私权利是具体权利；再次，基本权利的主体是整体性的人（人民），私权利的主体是个体化的个人或部分个人的联合体（如法人）；最后，私权利的主体可以放弃自己的法律权利，而人们不可能放弃全体公民的宪法权利。以开发利用环境资源而获取经济利益的各类资源性环境权利很早就在物权法、财产法等民事法律中得到体现，并得到宪法的确认；而从良好的环境中获取生态利益的生态性环境权利目前仅处于学理探讨的“应然权利”层面，尚未真正成为宪法上的基本权利，这也正是“环境权宪法化”所努力的方向。当代环境问题产生的一个重要根源，在于生态利益与资源利益的冲突日益显现乃至形成尖锐对抗的局面。确认生态性环境权利在权利谱系的地位，实现生态性环境权利和资源性环境权利的均衡配置和协调共生，是消解两者紧张关系的逻辑前提，也是解决环境问题的制度进路。
（三）实现环境权力的合理配置
环境权力的配置与运行模式主要表现为以“分部—分权”为特征的层级节制的权力体系。权力的纵向配置主要是中央政府和地方政府的环境权力分配；权力的纵向配置主要是政府环境保护部门和其他负有环境监管职责的部门之间、政府与非政府社会组织之间的环境权力分配。中央与地方、政府各部门之间的环境权力配置，是政府公共权力配置的类型之一，既是一个复杂的政治过程，也是一个法律上的权力配置过程。从法律的角度，在单一制政体的前提下，中央集权与地方分权混合模式是环境权力纵向分配的基本原则，既要考虑环境公共利益的全局性，又要考虑地方区分性环境利益的合理性，合理划定各级政府环境权力的界限。在环境权力的横向配置上，应当在与环境资源公共管理和环境公共事务相关的部门之间进行合理分配，形成既分工又合作，既相互配合又相互制约的部门环境权力架构。
理论上讲，在“科层官僚制”的层级架构下，环境权力各方主体在各自的边界内行使环境权力，是不会发生冲突的。然而，在环境权力的实践运行中存在大量的博弈和冲突。原因在于，一是权力配置上的不合理引起运行中的对抗和消解，比如当中央政府的环境决策与地方环境利益抑或特殊的环境问题并不完全一致时，地方政府在执行中央环境决策时往往采取放大、缩小或变通甚至曲解来消极应对；权力界限不明确导致部门争权等。二是环境权力的相互博弈或越界行使引起各种权力事实上的对抗和冲突。前者是立法问题，需要通过立法对环境权利的均衡配置和边界划定加以解决，后者是权力运行问题，需要通过权力相互监督制约和协商机制加以解决。环境权力的规范运行，要求各权力主体严格依法行使权力，形成不同环境权力既分工配合，又彼此制约的权力运行机制。首先，承担环境公共事务的各权力主体要依法定职权行使各自的环境权力，不得越界行使；其次，环境权力的行使，要接受权力体系内部的监督，以及各种外部的党纪、行政、社会监督，对于权力主体不作为、慢作为、滥作为损害或可能损害环境公共利益和公众的合法环境权利的行为，公众得以其环境权利主张要求行政机关依法履行其环境职责。再次，建立环境权力主体之间的协调机制。当环境权力的配置不可避免地出现权力重叠、交叉或空白时，各相关行政部门要根据立法的原则和精神，以实现环境公共利益最大化和利益减损最小化为判断标准，建立相应的权力运行协调机制，减少权力博弈，增强协调配合。
（四）为环境多元治理奠定制度基础
从制度层面，环境法法权结构的体系整合与科学构建，是实现环境治理模式转型的基础制度架构。环境法法权结构的完善，可以使多元的社会诉求和权利主张在对话和参与中有效整合，从而抑制多元的社会价值观、政府目标和环境公共利益之间的冲突、对抗和分裂，促进多元参与秩序的形成。这样一来，“环境治理和环境风险的防范都是在‘社会竞技场’的框架中进行的，形成各方主体行动者共同向决策者提出主张，从而影响政策过程的政治背景。”注5我国30年环境法治的历程表明，政府主导下以“环境权力”为内核的命令控制模式无法达到环境治理的目标，培育形成环境治理的多元参与的合作共治机制成为现代环境法治的基本走向。有学者指出，未来环境保护法的新发展，要实现“优化政府的宏观环保职能；以建立多元化环境管理手段为基础，完善政府环境管理措施；以政府对环境质量负责为中心，强化政府的环保责任；以完善公民环境权为前提，建立环境保护的社会机制，实现政府与公民社会的互动”的目标。注6
当代社会已进入“环境时代”或“生态文明时代”。目前，在国家发展的战略顶层设计层面，我国已经提出生态文明建设战略，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的总布局。如何实现这一战略目标？则需要在“战术”层面做出恰当的制度设计。十八届四中会提出明确要求：“建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。环境治理模式的转型适逢其时，环境法作为社会形态的应因，“其最终的课题，是通过居民的参加，提供民主的选择环境价值的实现与其他的基本人权的调和结构，创造出能够把环境价值考虑进来的谋求国民最大福利的社会制度”。注7关于法对社会的形态因应，20世纪60年代美国兴起的法律社会学流派伯克利学派（Berkeley School）的菲利普·塞尔兹尼克（Philip Selznick，1919—2010）和菲利浦·诺内特（Philippe Nonet）按照理想的方法，建立了用以分析和判断同一社会的不同法律现象的工具性分析框架，将法律现象分为“压制型法”、“自治型法”和作为改革方向的“回应型法”。在压制型法中强制占主导地位，在自治型法中强制被缓和，而在回应型法中强制则处于备而不用的地位。日本学者田中成明则将法划分为“自治型法”、“普遍主义型法”和“管理型法”。注8这些学者关于法形态的解构，对于认识环境法这样以应对环境时代的环境问题而产生的新兴部门法的发展方向提供了有价值的理论参照。
在环境问题的法律应对上，政府从一开始就是环境公共管理和公共服务的主导者，环境法因之出现大量的环境权力规范，体现为一种强烈的“压制型法”或“管理型法”的表征。环境权力的单向性和有限性，环境利益的整体性和广泛性，决定了环境法绝不能只依靠强制手段。针对环境管理传统的命令控制手段的不足，现代环境法发展出环境保护市场机制加以弥补。但无论是命令控制机制还是市场调节机制，都不能完全解决已然成为社会问题的环境问题。公民环境权利的和参与机制的缺失，使得传统的环境治理模式不仅面临合法性危机，更是在诸如“邻避运动”群体性环境事件中陷入无力应对的困局。环境权利的法律确认，是实现这一治理模式转型的基础。构建动态平衡的环境法法权结构，让“环境权利”和“环境权力”在各自的边界内，相互协作、相互制约、相互促进，实现“环境权力”的一元主导向“环境权利—环境权力”的多元共治的转变，是环境法治从“管控—压制”的传统治理模式向“参与—回应”型的现代治理模式转变的制度基础。