深化改革

发挥地方税收职能作用做好支持供给侧结构性改革大文章

山东省地税局

实施供给侧结构性改革，通过改善供给侧环境、优化供给侧机制、调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量，是适应和引领经济发展新常态的重大举措。地税部门作为重要的经济执法部门，发挥税收职能作用，支持和促进供给侧结构性改革，既是服务经济社会发展大局的具体体现，也是培植涵养税源的现实需要。2016年以来，省地税局全面贯彻落实省委、省政府《关于深入推进供给侧结构性改革的实施意见》，自觉升级换档、提速增效，通过全力打好税收改革“攻坚战”、种好落实税收优惠“责任田”、扭住制度创新“牛鼻子”、建立良好的税收“软环境”等多举措做好税收支持供给侧结构性改革大文章。

一、税收在供给侧结构性改革中的作用

推进供给侧结构性改革，面临着去产能、降库存、去杠杆、降成本、补短板“五大任务”，而打赢“五大任务”攻坚战，达到降低边际成本，提高供给体系质量和效率的预期，核心就是减负和放权。税收政策承担着国家宏观经济调控的重任，税务部门是落实减负、放权的重要环节，在供给侧改革中发挥着重要的作用。

（一）税收政策是供给侧管理调控的主要手段

供给侧管理主要以财税政策为主，而税收政策是财政政策的主要部分，因此，税收政策将承担起宏观经济调控的重任。供给侧改革，主要是通过减税，降低企业税费负担，增加企业的收入份额，使企业有更多资金投入生产，增加供给。

（二）结构性减税可以降低成本增加有效供给

供给侧改革通过减低生产环节税负，相应增加企业和居民在国民收入分配中所占份额。企业流动性增加，使之有更多的资金投入生产研发领域，增加有效供给量；居民货币持有量增加，其消费能力逐步增强，可以传导到需求侧，进而拉动需求增长。

（三）简政放权是激活供给市场动能的重要一环

从供给侧进行改革的主要方式是权力、制度供给的改革，而简政放权是权力制度供给的关键，其前提是加快政府职能转变，减少政府对市场包括要素价格的直接干预，改善要素供给，形成由市场供求决定的价格体系。作为税务部门，简政放权就是要通过理顺流程、强化服务等措施降低纳税人的制度性交易成本。

二、立足地税实际，发挥税收职能，精准发力助推供给侧结构性改革

2015年中央经济工作会议提出：推进供给侧结构性改革，需要实施以下相互配合的“五大政策”支柱，即宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要托底。围绕着上述“五大政策”，2016年以来，省地税局坚定不移地推进深化财税体制改革和征管体制改革、“营改增”、简政放权、“三证合一”和降税清费等一系列改革举措，正确处理好完成税收任务与推进税收改革的关系，主动跟踪了解企业，特别是转型企业的需求，调查了解企业在改革转型中存在的困难，收集企业在降低成本、提高竞争力等方面的意见建议，重点从主动对接全省供给侧结构性改革入手，加大研究对产业转型升级、创业创新投资、化解过剩产能和处置“僵尸”企业等方面的税收政策，为各级党委、政府提供有价值、有深度和可操作的意见建议。

（一）坚定不移地落实税收优惠政策，降低企业税费负担，释放税收政策红利

山东省在《关于深入推进供给侧结构性改革的实施意见》中明确提出，要通过减税降低企业税费负担，使企业有更多的资金投入生产经营，增加供给。省地税局紧紧围绕服务落实好“三去一降一补”改革任务，找准税收推进供给侧结构性改革的切入点，打好税收“组合拳”。用好用活国家支持小微企业、高新技术企业、资源综合利用、研发费加计扣除以及转制文化企业等税收优惠政策，加大对相关人群再就业、创业创新和企业兼并重组的税收政策支持，不断激活供给侧的各项生产要素。前三季度，全省地税系统分别对7户非营利组织的免税资格、142户社团组织的公益性捐赠税前扣除资格和1016户高新技术企业资格予以认定；共有41846户纳税人享受小型微利企业所得税优惠，落实小型微利企业减免企业所得税2.3亿元；落实高新技术企业税收优惠减免税14.34亿元；298户企业享受固定资产加速折旧优惠政策纳税调整额11476.76万元，相当于减免税款2869.19万元；落实高新毕业生、登记失业人员创业就业税收优惠政策减免税款141.2万元；落实支持残疾人创业就业税收优惠政策减免税款778.04万元。2016年6月28日，张务锋副省长作出批示：省地税局认真落实税收优惠政策，创新方式、积极主动、助推小微企业，取得了显著成效。

无论是通过减免所得额、适用优惠税率、抵扣应纳税额等直接影响税款的直接减税，还是通过免税收入、减计收入、加计扣除等影响企业所得税税基的间接减税，都体现出释放税收优惠政策红利的效能，最终体现在企业所得税的减免上。以济南市为例，2013年至2015年地税系统共为12632户次纳税人办理减免企业所得税减免业务，其中2013年744户，2014年5290户，2015年6416户。享受减免的纳税户次逐年大幅增长。

2013年至2015年累计减免企业所得税76.79亿元。其中2013年24.6亿元，2014年21.07亿元，2015年31.12亿元。

（二）稳步推进税收征管改革，发挥税收调节作用，推动产业结构调整优化

供给侧改革不是简单的减税，而是全面地降低税负。全面推开营改增试点是税制改革的重头戏，通过营改增实现结构性减税是税制改革的主基调。自全面推开营改增试点工作以来，按照省委、省政府和国家税务总局的要求，地税系统省市县三级联动，新旧税制转换顺利。地税系统承担了营改增工作中二手房交易和个人出租不动产增值税的代征税款和代开发票工作。针对二手房交易环节多、资料重复报送、等候时间过长等问题，对内，省地税局开发应用了“存量房交易预审系统”，纳税人可事先通过互联网填报有关交易材料，地税部门审核后自动采集、传递，让数据“多跑腿”，让纳税人“少跑路”。对外，结合不动产登记改革，与国土资源部门联合，将征税业务嵌入不动产登记业务流程，使原来由两部门分别受理的资料，整合到不动产交易大厅窗口一次性审核受理，并通过构建电子数据传输系统，实现两个业务办理平台的互联互通，形成了“部门协同、一窗受理、信息共享、业务联办”的不动产登记办税跨部门一体化办理的新模式。不动产登记和办税业务由原来的3小时以上，缩短为1小时左右，其中涉税环节由原来的30～40分钟，缩短为5分钟左右。在大大节约纳税人不动产登记和纳税时间的同时，还明显减少了纳税人的资料申报，仅济南市纳税人每年可减少申报资料50万份，节约费用150万元。税务总局王军局长和郭树清省长对山东地税全面推开营改增试点工作分别给予了高度肯定与评价。

（三）政策性减免税引导合理消费，推动房地产业健康发展

我国的房地产现在进入了分化、调整、优化的阶段，其涉及经济行业广，其健康发展对经济发展有着很重要的支撑作用。省地税局充分发挥税收政策调控力度，目前对房产交易普遍降低房屋买卖契税税率。对个人购买家庭唯一住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，减按1.5%的税率征收契税。对个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，减按2%的税率征收契税。个人销售或购买住房暂免征收印花税。个人销售住房暂免征收土地增值税。2016年5月1日起全面推开营改增试点后，再次降低二手房交易税收负担。个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税。

以济南市为例，2016年以来，二手房交易营业税减免套数放量增长，2014年、2015年、2016年1—5月分别为2.4万套、3.7万套、2.5万套，完成减免营业税分别为4.99亿元、12.39亿元、6.88亿元。成交量逐步放大，带了最大的减免税增长幅度，通过税收调节作用，引导合理消费，推动房地产去库存。参见图3。

（四）积极推进制度创新，探索税收管理服务新模式

制度创新松绑的程度决定着全要素生产率的提升空间。省地税局以制度创新为核心，进一步挖掘和发挥地税部门职能优势，在帮助小微企业解决“融资难”问题、促进创业投资便利化等方面大胆创新。

一是积极参与重大政策的出台。出台了《山东省地方税务局关于加强推进供给侧结构性改革税收政策落实的意见》，参与《山东省人民政府关于减轻企业税费负担降低财务支出成本的意见》《关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》等重大政策的起草、会签和出台工作，积极服务和支持全省供给侧结构性改革。

二是创新开展“银税互动”助力小微企业发展。2015年3月，省地税局联合省国税局、省金融办、人行济南分行、省银监局四部门联合下发《关于加强“银税互动”助力小微企业发展的通知》，率先在全国深入开展以“信”授“信”、以“信”养“信”的“银税互动”活动，助力小微企业破解融资难题。后又针对推进“银税互动”过程中出现的信贷风险问题，联合省财政厅等部门制定印发了《山东省小微企业贷款风险补偿资金管理办法》和《山东省小微企业融资担保代偿补偿管理暂行办法》，充分发挥财政资金的导向和杠杆作用，搭建了贷款风险补偿机制，为小微企业信用贷款和融资担保发生的风险提供了“双保险”。在财税银互动、共享纳税评价结果的基础上，与签约银行进一步开展“征信互认”，共同搭建信息查询平台，税银双方在各自的信用评价体系中引入对方的信用评价结果并实行联动管理。目前，全省17个市局和178个县（市、区）局已与603家当地商业银行签订了“银税互动”协议，涌现出“税易贷”“税贷通”等多种形式的信贷项目。全省各级地税部门共向金融机构提供了46878户小微企业信息，金融部门对4386户企业授信128.05亿元，对2729户小微企业发放贷款102.18亿元，户均贷款374万元。2016年7月5日，郭树清省长作出批示：地税局这项工作做得好，财税银联动是项创新，应继续坚持和深化。

三是建立促进诚信纳税机制。按照“守信激励、失信惩戒”的原则，进一步强化纳税人动态信息管理，对于不同信用等级的纳税人实施分级分类服务和管理，对A级纳税人及时通过各种途径进行公示，并在纳税服务、发票管理、日常检查等方面给予更多的便利；对B级纳税人实施正常管理，及时对其进行税收政策的辅导和管理规定的告知；对C级纳税人进行严格的管理，在监管过程中根据实际情况可以实行D级纳税人的信用管理措施；对D级纳税人实行“黑名单”制度，加大对其税收违法行为的惩戒力度，提高税收管理和综合服务效能，提升社会影响力。其中，针对A级纳税人的激励措施贯穿于涉税咨询、纳税服务、税收征管、税务稽查等方方面面，让纳税人在办理涉税业务的过程中享受VIP级待遇，真正让纳税人“面子有光荣，里子得实惠”。在科学客观开展纳税信用级别评价的基础上，加大力度探索纳税信用结果的运用渠道，进一步提升对守信纳税人的激励范围和失信纳税人的惩戒力度，探索加入了厚德鲁商评价体系，为“厚德鲁商”倡树行动保驾护航。参与联合签署了《“褒扬诚信　惩戒失信”合作备忘录》。以纳税信用评价结果为依据，向省政府推荐了30家诚信企业名单，作为诚信鲁商形象榜候选人。省委省政府《关于深化科技体制改革加快创新发展的实施意见》（鲁发〔2016〕28号）下发后，省地税局企业所得税处迅速行动，认真落实文件精神和要求，制定下发了《山东省地方税务局贯彻落实‹省委省政府关于深化科技体制改革加快创新发展的实施意见›的通知》（鲁地税发〔2016〕63号），精确定位，精确发力，采取多项措施用足用好各类鼓励企业科技创新税收优惠政策，放大税收杠杆效应，创造性地服务和扶持企业发展。

四是推进科技体制创新发展。省委省政府《关于深化科技体制改革加快创新发展的实施意见》（鲁发〔2016〕28号）下发后，省地税局迅速行动，认真落实文件精神和要求，制定下发了《山东省地方税务局贯彻落实‹省委省政府关于深化科技体制改革加快创新发展的实施意见›的通知》（鲁地税发〔2016〕63号），精确定位，精确发力，采取多项措施用足用好各类鼓励企业科技创新税收优惠政策，放大税收杠杆效应，创造性地服务和扶持企业发展。2016年11月1日，山东省副省长王书坚批示：“省地税局对于落实好省委省政府关于科技体制改革和创新发展的一系列意见和要求，认识高、行动快，积极主动、措施有力，为促进相关税收优惠政策尽快落地，进一步优化全省科技创新的政策环境，做了大量工作，取得了较好成效。下一步，相关部门要携手并进，共同努力，把这项工作继续深化，努力实现我省科技体改革和创新发展的新突破”。

五是积极推动促进规模企业规范化公司制改制。9月28日，召开全省规模企业规范化公司改制经验交流暨工作推进现场会后，省地税局迅速贯彻落实会议要求，制定下发了《山东省地方税务局关于促进规模企业规范化公司制改制的通知》（鲁地税函〔2016〕97号），对完成省政府提出的实施规范化公司制改制“五年行动计划”目标提出了明确要求。10月12日，山东省副省长夏耕对《关于做好精细税收服务工作积极推进规模企业规范化公司制改制情况的汇报》批示：很好，抓好落实。

（五）推进简政放权，优化纳税服务，降低企业制度性交易成本

为深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”的行政审批制度改革，省地税局紧紧围绕深化行政审批制度改革要求，始终坚持“放、管、服”三管齐下，坚持在行政审批和办税负担上做“减法”，为纳税人减负松绑，按照规定取消和下放行政审批事项，全面落实权力清单制度，切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，着力降低制度性交易成本，优化营商环境，激发市场活力和社会创造力。

一是全面推行权责清单制度，加快职能转变。着力精简权力事项，依法取消了“对办理税务登记外出经营报验的核准”等33项（子项）非行政许可审批事项，释放改革红利，激发市场主体活力。

二是规范权力运行。与省国税局联合制发了《山东省税务系统规范行政处罚裁量权实施办法》和《山东省税务系统行政处罚裁量基准》，解决了国税、地税部门在税收执法标准、程序、文书使用、处罚裁量方面存在的不一致问题，增强了税务执法的公信力。

三是推进管理创新。转变管理方式，优化办税流程，实行涉税事项办税服务厅集中受理，对由纳税人发起的涉税事项，按照“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的要求执行，增加即时办结事项，最大限度规范税务人，最大限度便利纳税人。

四是推动政务公开。将权力事项的名称、权力类别、实施依据、实施主体、承办机构、办理情况公开范围、收费依据和标准、权力运行流程图及监督电话等，通过政府门户网站、编办网站和地税局网站面向社会公布。

五是持续推进商事制度改革。积极推行“三证合一、一照一码”登记制度改革，简化登记手续，优化登记流程，满足各部门管理所需的同时，减轻企业负担。依托政务网络，搭建信息平台，实现企业登记信息实时共享，实现信息采集效率最大化。

六是审批后置，权利下放。将简政“还权”于纳税人作为便民办税的重中之重，创新探索“先办后审”服务新模式，大力压缩办税时限。济南市地税局创新探索“先办后审”的模式，将其中267项设置为“先办后审”或“即审即办”，仅11项需要先审后办，“先办后审”事项占比达到96%。同时“权利下放”，能够由基层税务机关实施的，全部下放到基层税务机关，目前涉税事项95%以上下放到基层区县局，切实减少审批环节，简化并优化业务流程。

七是切实优化纳税服务，降低企业办税成本。按照建设服务型税务机关的要求，扎实开展“便民办税春风行动”，为纳税人提供简便、快捷、优质的纳税服务。特别是在深化国地税联合方面走在了全国前列。省国税局、省地税局联合发布《山东省国家税务局　山东省地方税务局关于全面推行国地税办税事项全省通办的通知》（鲁国税发〔2016〕111号），实现全省国地税办税事项全省通办。推行国税、地税互设窗口、共建办税服务厅、共驻政务中心，实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”的服务模式。截至目前，国地税联合共建的办税服务厅183个，共同进驻政务大厅的157个，互设窗口的办税服务厅408个（地税194个、国税214个），有效方便了纳税人办税，减低了办税成本。

三、结合供给侧结构性改革，构建地方税收体系的思考和设想

面对税收体制改革稳步推进、地方税收压力不断加大及税收立法滞后的现状，完善地方税收体系建设是深化税制改革的下一步重点。营改增实现税负全面下降，给构建地方税收体系预留了空间。从供给侧结构性改革角度分析，税制改革本身就是一种制度供给，因而不能简单地调整地方税的税种，还要发挥地方税收的杠杆效应，既要考虑各地区发展的差异，给各地区充分的调整空间，又要避免地方税产生的区域不良竞争。因此，在重构地方税收体系过程中，要分步推进，首先将部分税种改革实施到位，其次逐步建立地方主体税种，最后赋予地方更多的税收立法权和管理权。

一是加快推进资源税、消费税、个人所得税及环保税的改革。供给侧结构性改革是经济发展结构调整的长期性改革。地方税改革应当遵循三个原则：一是对供给和需求相对缺乏弹性的商品和生产要素征税；二是对意外所得和因占有稀缺资源而获得的收益征税；三是用以矫正市场失灵的税。从当前来看，改革的重点是“三去一降一补”。资源税、消费税、个人所得税的改革目标也应当围绕这个目标进行调整，具体的方向是：资源税改革应发挥出控制资源过度摄取的调节功效；消费税改革应突出围绕降低生产成本，推动消费升级，提升产品品质，提高对有效供给的承接能力；个人所得税改革应体现出对消费、投资、储蓄行为的积极鼓励，为市场资源配置提供更多可用要素。

另外，还应尽快启动环境保护税的征收，摆脱对高能耗、高污染、低附加值的工业依赖，倒逼企业自我改进。8月29日，环境保护税法草案提请全国人大常委会首次审议。该草案确立了“保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设”的立法目的，开创了税收立法新的思路。该草案同时提及环境保护税由税务机关与环保部门的协同征管，但是未真正厘清二者之间的法律关系，也未科学设定协同征管不力等补救机制，难以满足“排污费改税”加强征管、增强执法刚性等具体征收管理目的，应加快完善环境保护拟费改税立法及制定详细实施细则进度。

二是建立以财产税为主体的地方税收体系。借鉴国际经验，财产税可以作为地方税收的主要税源。加快推进房地产税制改革，着手研究遗产税，通过对财产税的不断完善，缩小社会贫富差距，扩大中产阶级群体，增加社会购买力。房地产税征收既是全国税制改革的重要一环，也是住房体制改革的需求。中国房地产税征收是大势所趋，但尚未完成立法。房地产税探索推进缓慢，一方面因为不动产登记等前提工作推进缓慢，“家底”尚不清楚。另一方面改革存在阻力，顶层设计需要考虑多方面内容。房地产税如果落地，将有助于楼市抑制投资、投机性需求，抑制房价上涨，对调结构去库存的供给侧结构性改革大有裨益。但对成交、房价影响到底有多大，还要依照征税方式、征税主体范围、税率多少等因素综合评判。

三是探索赋予地方政府税收立法权和管理权限的实施办法。我国领土面积巨大、地区发展差异较大，各地对供给和需求的实际情况也有较大差异。以房地产为例，一线城市的房地产明显区别于二三线城市的房地产情况。因此，在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，让地方政府可以根据自身的发展情况，在保证国家财政法规统一的情况下，适当的调整地方税收体系，有助于更好的进行要素配置，使供给能够满足当地的需求。

调研组成员　郭凤晓　张期鹏　张　皓　马德伟　张　丹