关于做好重大项目策划储备工作的对策建议

淄博市政府研究室

2016年以来，市委、市政府将重大项目建设列为“十个新突破”之首，建立指挥部工作制，推行“一线工作法”，实行“月调度、月通报、月排名”和每季度观摩点评，推动重大项目建设取得突破性进展。但是，高水平项目策划不够、储备不足的问题也逐步显现。10月以来，市及区县提前策划2017年重大项目，初步排出了项目单子。为此，市政府研究室专题到有关部门和部分区县、企业进行调研，重点研究分析重大项目策划储备中存在的问题，有针对性地提出对策建议，以资借鉴。

一、重点问题分析

（一）项目自身问题

截至10月25日，2017年首批新增重大项目共排出107个（暂不包括市直项目），概算总投资650亿元、年度投资281亿元。一是体量不大。项目平均投资规模不够大，投资过20亿元以上项目7个，过10亿元以上项目19个，投资1亿—5亿元的项目有64个，占到项目总数的59.8%，项目总体和单体体量都比2016年有较大下降。二是质量不优。所选产业项目虽然归类于转型升级、新兴产业、现代服务业等，但实际上大多集中在化工、机械、建材冶金等传统产业，医药、电子信息以及新材料等支柱产业项目偏少，名副其实的战略性新兴产业项目少之又少，单体质量普遍不高，缺乏高技术、高附加值、具有产业升级带动作用的好项目、大项目。三是成熟度不高。多数项目的立项、可研、环评、安评等前期工作尚未开展，选址、规划、土地、施工“四证一书”没有完成，离实施建设还有较大差距。如淄博建陶产业园项目，最初上报总投资100亿元，实际上是用5000亩规划用地面积，乘以每亩投资强度280万元测算出来的；后来经过论证，调整为可用建设面积1600亩乘以300万元／亩，总投资暂定为48亿元。

（二）策划储备问题

一是缺乏高层次的项目策划机构和人员。往年市重大项目主要由区县、部门上报汇总而成，2017年重大项目增加了联审环节。2008年成立了市重点项目管理办公室，编制8人，现实有工作人员3—4人，既负责编制全市重大项目的年度建设计划，又承担着重大项目建设中的协调、调度、监管等工作，没有足够的专业力量，也没有时间精力去谋划、策划项目，仅仅充当了区县和部门的“统计员”。各区县在项目策划机构和人员力量上更是力不从心。二是项目策划的方向和重点不明确。策划储备项目必须明确方向、重点和载体，应该经过准备、思考、完善、成形、评估、实现等多个阶段，但是我市在解决项目构思、项目目标、项目建设的可能性、项目建设的条件、项目的实施等方面缺乏深入研究和科学论证，对市场前景、发展趋势、产业动态等分析不够，没有着眼我市化工产业和建陶产业转型升级，没有着眼新材料、智能装备、电子信息等新兴产业发展，没有着眼重大技术改造和“补链”“铸链”项目来策划，造成不策划没项目、有策划缺项目的局面。三是项目策划不科学、不专业。区县、部门对项目策划有想法没办法，缺乏世界眼光和全球战略，缺乏科学性、前瞻性、预见性和可行性，往往囿于自身的产业实际，难以跳出传统的思维模式。在这方面，与潍坊市相比，我们差距较大。据了解，潍坊市着眼于突破汽车及装备制造产业转型升级的“瓶颈”，创新策划3D打印产业项目，先后推出动力装备零部件、电子部件、义齿、建筑模型等上百个品种，开启了“智能制造”新时代。

（三）项目主体问题

一方面，作为项目主体的企业投资意愿不强。通过调研感到，受经济下行压力加大的影响，特别是现在实体经济不景气、政策效益递减，部分项目主体信心不足，投资欲望不高，存在观望情绪和等靠现象，企业主观意愿先是要“活下去”“熬过去”，然后再考虑上项目求发展问题；有些企业即便提出新上项目，目的也是出于今后发展节省成本需要，提前储备土地，项目大多还只是停留在规划、设想的层面。另一方面，政府管理项目的思路与企业发展的思路存在偏差，不合拍、不配套。市场前景好的时候，企业急着抓投入上项目，追着相关部门跑手续；市场前景不好的时候，政府虽然着急，要求企业尽快开工建设，但是由于不确定性因素增多，企业往往按兵不动。对市场信息敏锐度把握上的不对称，造成了“剃头挑子一头热”的现象。如2016年重大项目半年调整时，就有26个项目被迫撤下，调整后的项目年底前仍有10个左右难以开工，虽然原因各异，但也是企业面对市场形势的变化，做出相应调整的结果。

（四）政策支持问题

一是招商引资方面，我市虽然在基础配套、服务软环境等方面有了很大的提升，但是没有什么特别的优惠政策。据了解，江苏、辽宁、湖南、四川等地实行差别化的土地出让政策，推行工业用地租赁制和先租后让的“弹性地价”，在招商引资方面很有吸引力。二是技改方面，有些区县反映，技改项目可以达到“四两拨千斤”的效果，比新建项目投产达效要快得多，但是由于技改项目大多投资过低，难以列入市重大项目，享受不到在土地供应、帮包服务、资金支持等方面的优惠政策，形成了另种意义上的“歧视”。三是化工产业方面，省政府办公厅下发的《关于加强安全环保节能管理加快全省化工产业转型升级的意见》，与我市齐鲁化工区“一区四园”政策有冲突，导致一些想上项目的大化工企业望而却步。

（五）要素制约问题

一是土地制约。从全市来看，除了高青县拥有土地储备的比较优势之外，大多数区县土地供应与需求的矛盾仍然十分突出，虽然我市正在调整土地利用规划，但还需要一个过程，保障重大项目用地办理时限较长。据统计，有41个项目亟须落实新增建设用地指标6000亩左右。二是资金制约。区县和企业普遍反映，资金是最大的制约因素。特别是有些资金流小的高新技术企业，在项目建设拿地时，原本应由政府出资收储土地，但要求企业先行垫付资金，在随后“招拍挂”过程中还需二次全额缴费，让原本资金紧张的企业更加捉襟见肘，有时处于“无米下锅”的窘境。三是手续办理制约。由于各类规划不统一、各种评估不同步，好多手续互为前置现象没有得到彻底改观，审批时限仍然过长，让企业做了许多无用功。

（六）服务环境问题

通过“三最”城市建设，我市项目审批和服务效能有了很大提升，但有些问题依然不容忽视。如有些部门被动服务多，主动服务的意识不强，“会上不说，会后不办，局长好说话，中层难说话”，“中梗阻”现象不同程度的存在；抓落实、抓推进的力度还不够，有时间表没有路线图，破解难题、推进工作的可操作性不强；抓工作“只督导不协调、只协调不落实”，注重督导督促，忽视了对解决问题的协调，或者虽然加强了协调，但是没有真正落实到位，没有做到“一竿子插到底”，缺乏狠抓落实的韧劲和狠劲等。

二、对策建议

项目策划储备中的问题找准了、吃透了，今后开展工作就能有的放矢、对症下药、靶向治疗；化解这些问题和矛盾，既要务实，也要务虚，加强制度设计，形成系统合力。

（一）以创新发展的思路做好项目策划

要创新理念，打破传统观念束缚，改变过去政府等项目、企业跑项目的被动局面，树立“功成不必在我”的决心，形成“抓长远就是抓当前，抓未来就是抓现在”的共识，将工作重心向策划储备前端延伸。为此建议：一是成立产业发展研究院，专业研究全市产业发展趋势，把握经济发展动向，借助“智囊”和高层次人才，帮助淄博策划大思路、大项目。同时，充实市及区县重点项目管理机构的力量，加强专业培训，实行现代化的项目管理模式，将项目策划储备渗透到具体工作中去。二是抓好“三个围绕”，要围绕园区策划储备项目，借鉴高新区的做法，在园区发展规划和控制性规划基础上，明确产业定位和招商方向，以园区“填空”方式争取优质项目；要围绕强链补链铸链工程策划储备项目，聘请国内专业策划团队，策划全市26条百亿级产业链强链补链铸链项目；要围绕重点企业策划储备项目，认真研究世界500强、国内100强投资方向和发展战略，引导我市“双50强”企业个性化定制项目策划方案，提高精准对接水平。

（二）把技术改造项目作为项目建设的重中之重

技改项目面广量大，投资小、见效快、技术领先，投入和产出效益明显，企业使用少量资金投入就可以实现收入利税大幅度提升，但一直难以列入市重大项目盘子，有些技改项目审批程序比新建项目还要复杂，影响了企业积极性。建议市经信委牵头，在每年公布重点技术改造项目的基础上，再优中选优，列出项目单子，与市重大项目一样享受土地、资金、手续办理、奖惩兑现等扶持政策，提高企业开展技术改造投资的积极性。针对目前化工行业中技改项目突出问题，建议由经信部门组成专家组界定论证项目属性，对化工企业实施的且不影响主要工艺、生产装置的技改项目，按照非化工项目简化审批流程。

（三）以更大的改革成效作为吸引项目建设的“试金石”

发展经验证明，降低企业投资成本，优化营商环境，激发市场活力，是吸引项目的“灵丹妙药”。建议：一是全面总结评估行政审批成效。要将2015年以来市级下放、区级承接的审批事项进行全面评估，对一些“僵尸”下放、无效下放进行清理整顿。从提高审批效率角度出发，将目前还需区县初审转报的事项作为重点，进行取消或简化流程。二是采用新办法新思路，降低企业投资成本。学习临沂、潍坊等先进地区的经验做法，推行工业用地弹性年期制度，缩短宗地出让年期，降低企业财务成本；结合我市联合审批制度和桓台“多规合一”试点经验，探索推行项目“多评合一”，缩短项目审批时间；总结项目前置审批区域化评估的思路做法，探索在同类项目立项、环评、规划、土地手续办理中实行“共享经济”。三是做好盘活民间资本存量的文章。借鉴博山中一泵阀机电产业城“PPP+园区+产业”的发展思路，运用政府和社会资本合作模式，广泛吸纳社会资本参与产业发展、基础设施建设。

（四）把招商引资作为项目策划储备的“源头活水”

从区县招商情况来看，招商引资对重大项目的支撑作用明显，临淄区、高新区2017年储备项目中60%来源于招商引资，其中临淄区的“北上广”常驻招商、高青县的金洋制药以商招商、高新区的国金汽车园区招商效果十分明显，这些经验和做法很值得全市推广应用。现在招商引资拼的是创业环境、服务质量、发展后劲，今后要适应新形势、研究新办法，从自身发展环境上寻找出路，提高基础设施配套水平，加强创业软环境建设，多做筑巢引凤的功课，真正发挥招商引资在增加项目储备中的关键作用。在招商队伍上，建议建立系统的招商干部锻炼培训机制，坚持以干代练原则，选择懂经济、善沟通、有点子的干部充实到招商工作中，采取精准招商、驻点招商、挂职招商等形式，主动对接大企业、大项目，为重大项目建设提供可持续保障。

（五）提高经济园区对项目资金的吸引力

园区建设水平越高，产业聚集能力越强，对项目的吸引力就越大。目前各园区规划和制度设计已经比较完善，但重规划轻执行的问题依然存在，面对项目时通常将“单选题”变成了“多选题”，园区散乱布局问题依然突出。建议：一是理顺园区管理体制。加快经济开发区与主城区、高新区、周村区的融合发展、错位发展，做到权责清晰、事权统一；进一步明晰各区县开发区的体制机制，理顺园区与属地党委政府之间的交叉管理问题，避免出现一个项目重叠管理。二是明确产业定位。参照齐鲁化工区“一区四园”管理模式，根据各园区产业基础和发展方向，聘请第三方机构，尽快编制完成发展正面清单，科学确定产业链发展方向，严格落实执行。三是强化区域协调配合。针对产业同质化问题，在不同园区之间，按照上下游关联集中集约发展原则，采用“飞地经济”模式，将税收、经济指标按比例分成，逐步将同类项目向同一园区集中，优化产业布局。

（六）建立后评价和容错机制，激发干事创业热情

当前，重大项目建设到底产生了多少经济效益、社会效益，对产业转型升级发挥了多大作用，对未来项目策划储备有多少借鉴意义，缺乏总体评估。建议由市重点项目办牵头，建立重大项目后评价机制，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目申请报告及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，形成良性循环机制。建议尽快建立容错免责激励机制，坚持无错免责原则，最大限度宽容党员干部在项目推进管理过程中的失误、错误和无意过失，激发广大干部的干事创业热情，给真正服务项目建设的干部撑腰鼓劲，让广大干部想干事、敢干事、能干成事。

调研组成员　陈　波　阎　波　李国栋