“显山露水、青山入城”
——济南市山体保护及山体周边景观控制调研报告

济南市规划局

济南南依泰山山脉、北跨黄河，150余座山体、100余条河流与城市有机融合，形成独一无二的“山水泉城”整体意向，具有“山、泉、湖、河、城”浑然一体的独特风貌。其中，山体不仅是重要的城市空间组成要素、是不可多得的城市美景，同时也是历史文化传承的重要载体及城市重要的生命线。

2015年，为贯彻中央城市工作会议“看得见山水”的精神，市委市政府提出“显山露水”的发展理念和要求，指出城市规划应针对山、水资源实施严格的保护和管理措施，以提高美誉度和舒适度为目标，做好显山露水文章。按照市委市政府“显山露水”的战略部署要求，市规划局开展了针对山体保护及山体景观控制的相关调研工作，选取中心城范围内共158座山体作为研究对象，对其山体保护、风貌景观及周边建设现状进行现场调研；同时先期考察国内已编制山体保护相关专项规划的城市，全面了解先进城市开展工作的经验，提出规划策略及实施建议。

一、济南青山资源基本情况调研

（一）山体资源概况

1. 山体基本情况

济南中心城1022平方公里规划范围内，共158座山体（见表1），山地面积达150平方公里，占14.7%。依据海拔高度，可分为大型山体、中型山体和小型山体。

以城市规划建设区为界，建设区范围内山体81座，面积约36.7平方公里。建设区范围外山体77座，面积约113.7平方公里。

158座山体中，马鞍山、燕子山等103座形态较为完整，植被覆盖率较高；燕翅山、卧牛山等55座山体受到了一定程度的破坏，亟待保护修复。

2. 山体空间分布

济南地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，根据山体空间分布情况，城北、中、南各有特点。

城南山体带状连绵、楔入主城。城市逐渐在南部群山下止步，山体呈枝状连绵，城市用地与山体互为指状伸向对方，有马武寨山等11座独立山体，兴隆山等66座连绵山体。

城北山体山形独立、孤山点点。在黄河与小清河附近，分布有多处点状独立山体，代表山体有华山、鹊山等11座。

城区内平原山丘相间。古城周边基本无山，城市东西两翼多为块状或带状独立山体，越靠近南侧，山体逐渐相连，由连续山体向连绵山体过渡燕子山、青龙山等56座独立山体；英雄山、千佛山等14座连绵山体。

3. 山城景观风貌特色

南山北水、山水交错。济南地形南高北低，依托山水资源，形成“南山、北水、中城”的带状风貌格局。中部城区南山北水，特色鲜明，南部山区千峰入城，名山荟萃，秀丽天成；北部大明湖，众泉汇流，平吞济泺；北部黄河横亘城北，奔涌入海。

山城相融，交相辉映。在三带风貌格局下，根据城市建设与山体互动关系，形成中部、东部、西部各具特色的差异化山城风貌区。中部风貌区内，城市重要历史发展轴线与山水之间存在明显对应关系，山历史文化底蕴深厚、沉稳敦厚，城依山傍湖，形成泉城不可替代的特色景观标识区；东部风貌区内，城为充满活力的现代化建设，山构筑城市建设的景观背景及公共活力中心；西部风貌区内，城为承载大学城等功能的低强度建设，远离都市喧嚣、独具魅力，山体钟灵毓秀，是生态空间的重要组成部分。

姿态万千、美不胜收。中心城范围内仍可观部分山体景观意象，山体景观资源禀赋良好区域众多，如五顶茂岭山位于CBD范围内，是城市建设和山水自然要素高度融合的区域；药山位于北部名山带，是“齐烟九点”之一，周边尚未进行高强度开发，可北眺黄河，南望粟山马鞍山及南部群山，东北可望鹊山、华山；彩石虎山位于中部山城交融带与南部群山带过渡区域，周边有玉顶山等山体，景观特色鲜明，山景资源丰富。

（二）问题剖析

随着城市建设用地的不断扩张，山体这种独特而珍贵的资源却遭到了一些破坏，部分山体被建设用地包围，出现山体被侵蚀、天际线被遮挡、“城中有山难见山”的局面。通过大量的山体现状调研以及规划管理情况的梳理，认为目前主要存在以下突出问题：

1. 城市不断“长大”过程中，山体边界被侵蚀

济南的山城空间演变大致可以分为三个阶段：第一阶段，城市起源阶段（古代、近代），城外有山，城与山相距较远；第二阶段，城市缓慢发展阶段（20世纪90年代前），城内开始有山，城渐渐接近山；第三阶段，城市迅速拓展阶段（20世纪90年代后），城市用地逐渐包围周边山体，城与山紧密结合。

从山城空间演变历程来看，随着市域面积不断扩张，外围山体逐渐演变为“城中山”，山体周边的用地不断遭到侵占和蚕食，挖坡建房、无序开山采石、乱搭乱建违章建筑、占用山体绿地开发建设等现象严重。部分山体已经被推平，成了城市建设用地，如刘长山等；还有的山体周边被开挖，或缓丘地带作为城市建设用地，如龟山。山体破坏严重，山体存在滑坡崩塌隐患，影响山体本身的安全性和稳定性，对山体资源造成永久性破坏。

2. 城市不断“长高”过程中，山城天际线受到挑战

随着城市不断向高处发展，城市开发强度大，景观破碎性和分散性加大，城市景观均质性呈增加趋势，出现了楼比山高的现象，建筑轮廓线逐渐超越山脊轮廓线，回龙山、泉子山等山体周边建筑高度、体量与山体不协调，原先和谐的山城天际线遭到破坏。

3. 城市逐渐“变密”过程中，观山视廊被遮挡

随着各类建筑不断密集，观山视廊逐渐被建筑物遮挡。如“佛山倒影”是泉城特色景观和传统风貌核心，目前已有中豪大厦、山东新闻大厦、良友富临大酒店等高层、超高层建筑对观山视廊产生遮挡；“齐烟九点”是泉城久负盛名的景观之一，目前“九点”中的匡山、北马鞍山等山体已经或将被建筑物遮挡；与此同时，沿二环东路高架、北园高架、顺河高架等道路的对景观山视野也在不断受到破坏。山体被遮挡情况严重、重要山体之间、山体与城市之间的视觉通廊被阻断或部分阻断、周边规划建设与山体景观不协调。

4. 城市不断发展过程中，山体资源严重浪费

山体景观建设缺乏统一规划，没有充分发挥山体景观资源优势，大汉峪等很多山体处于闲置状态，山体绿化生态方面的作用没有得到发挥；丁字山、白马山、峨嵋山等山体公园的利用率低，缺乏与绿地系统的衔接，山体原有的生态功能弱化、山体利用与城市结合不密切。

二、相关城市先进做法调研

山体保护及其周边景观控制是国内山水城市普遍关注的一项工作，武汉、重庆、福州、香港等大城市都在专项规划编制、法律法规制定方面出台了相应的政策或管理办法。对先进城市的山体保护及周边景观控制做法进行系统梳理，主要借鉴之处有以下四点：

（一）格局统领，塑造风貌

城市中山体与城市的关系可总结为“以山为尊型”（以肇庆、泰安为代表，以山体为制高点，山体是城市中重要的观景点）“城山相融型”（以福州、武汉为代表，城市和山体交错融合，山体高度并不突出）和“城区依山型”（以重庆为代表，城市建成区通常位于山腰、山麓等位置，山体高度较高，形态绵延）三种类型。从山城空间关系分析入手，确定山城风貌格局，是实现山体保护和景观控制的前提和关键。以重庆为例，在重庆市编制完成的《重庆市主城区美丽山水城市规划》中，以构建美丽山水城市大风貌格局为目标，提出建立城市山景眺望系统等规划策略，从城市整体风貌出发，确定视廊控制体现“山—山”“山—水”“山—城”间的对话关系。

而与上述分析案例城市相比，济南与其既有共性，又有其独到之处。以“山、泉、湖、河、城”有机融合为自身特点的济南，山与城的关系更为复杂多样。千佛山周边对建筑高度的控制相对严格，体现出“以山为尊”的特点；千佛山、华山、鹊山以外的山体周边建筑高度控制相对灵活，是“城山相融”；从城区大格局着眼，整个济南是以南部山区为背景，“城区依山”特征鲜明。因此，对济南山体保护须从主城区山、水、绿自然本底条件分析出发，厘清整个城市的山系、水系、绿系脉络，提出规划保护和利用的原则，明确山城相融共生的风貌格局，从整个城市空间格局概貌出发，提出下一步景观控制的规划管控措施。

（二）分类分级，有的放矢

以福州为例，在福州市编制完成的《福州市山体保护规划研究》中，根据山体在城市空间格局、历史文化等划分三个等级进行保护，以山体自身高度为参照，对山体空间格局、用地功能、视线通廊、景观环境等各个方面都提出了较为详尽的规划控制要求及设计导则。

在济南当前城市建设迅速发展的背景下“保”住青山，须把握“该控的控住，该放的放开”的原则，实现“分类分级、重点保护”，尽可能地解决现实问题和矛盾。因此依据山体及周边现状明确不同层次、作用的控制边界，制定具体措施，从而有针对性地保护山体，使青山在城市中凸显，是山体保护与利用的基础性工作及核心内容。

（三）规划先行，系统保护

以香港为例，香港规划署特别注重山体的凸显与保护，《香港规划标准和准则》中对山体保护细化到控制细则要求成都，专门提出“天际线上需要保留山脊线的起伏并确保20%～30%山脊不被建筑物遮挡”。

通过梳理先进城市的案例发现，山体的保护和景观控制须以规划要求为引导，先编制相关专项规划，重视规划引领作用，确定相关控制目标、原则、保护要求等，实现科学发展、有效保护。

（四）制定政策，保障实施

以武汉为例，武汉市相关规划编制起步较早，编制完成《武汉市山体保护规划》，并于2014年9月施行《武汉市山体保护办法》，这部法规是全国副省级及大中城市出台的首部有关山体保护的地方政府规章，该办法提出两类山体均划定山体本体线和山体保护线，并对山体保护方位内禁止实施的行为和建设的项目作了严格规定。

专项规划的实施须以政策法规为保障，对山体保护和部分山体的景观控制进行法制管理，从管理制度上加强保护力度，明确各部门的责任与权利，落实各项保护措施，建立长效监督与保护机制。

三、保护思路与格局

将山作为城市生态骨架、历史文化载体和风貌特色核心要素，保护、传承济南“山泉湖河城”有机结合的核心特色。

1. 延续城市传统风貌格局

延续保护南北以自然山水、东西以城市发展为特征的风貌特色，协调山—水、山—山、山—城关系，塑造“北部孤峰傍水卓立、中部山城交相辉映、南部群山连绵如黛”的特色风貌。

2. 塑造城市特色山景标志区

在城市整体风貌格局下，针对山体密集分布区域，根据山体区位及特点，充分挖掘青山资源特色，重点塑造城市特色山景标志区。

3. 打造北部鹊华—黄河特色风貌区

重点围绕鹊山、华山、黄河，以及小清河、白泉等要素，结合黄河绿道公园建设，保护观赏鹊山、华山的观山节点和通视空间，再现鹊华双阙风采，展现“山、泉、湖、河、城”相融相生的泉城特色景观。

四、“一保三控”规划管控措施

实施“一保三控”的规划策略：保护、传承、提升城市风貌特色，实现山体景观的“可观、可赏”；同时充分发挥山体的生态游憩功能，让青山更好地融入城市、融入市民日常生活，实现山体资源的“可亲、可游”。

1. “一保”——严格保护山体自然资源

划定城市建设用地永久南边界。将南控线作为城市建设用地永久南边界，南控线以南山体为生态保育区，严控城市向南部山区蔓延，将南部群山作为城市景观背景。

划定城市建设用地内山体保护线。南控线以北为城市建设用地，用地内山体划定山体保护线，界定山体禁建保护区，保护山体自然环境、轮廓线完整及地形地貌安全稳定。范围涵盖山体本体线和周边，禁止与山体保护、园林建设无关的开发活动。

2. “三控”——控制山城天际轮廓线、控制观山廊道、控制山体周边建设

（1）控制山城天际轮廓线

强化老城“山、城、湖”天际线特色保护。建立两级控制区域，在核心区基础上扩大至外围协调区。凸显济南青山特色，提高山体轮廓线在城市天际线中所占比例，明确山城天际轮廓线控制要求，塑造和谐、优美的天际线景观。

保护南部群山天际线背景。南部群山是城市建设的特色背景。保护解放阁、超然楼等传统观山场所，明确其周边用地建设控制要求，确定城市南部群山的山景眺望点，完善远眺观景设施、打造观景平台。

（2）控制观山廊道

控制山山视廊、对景观山视廊、沿线观山视廊，将山体景观引入到城市，实现城市透绿、引山景入城。

控制山山视廊。重点控制“齐烟九点”中千佛山——华山——鹊山视廊，确定视线通廊控制范围、建筑高度控制要求；打造药山至北马鞍山等山山视线通廊。

控制道路对景观山廊道。将山体对景道路作为重要的景观视廊，采取规划措施，引山景入城，促进绿色自然与城市充分融合，有效提升济南山城景观特色。

控制道路沿线观山廊道。严控道路南侧建筑面宽、建筑高度、形式及色彩，预留开敞空间，增加供公众休闲、活动的观山场所，降低山体周边建设强度，减少对山体的遮挡，实现减量协调。

（3）控制山体周边建设

控制山体周边建设：将山体禁建保护区外的适宜建设区域作为规划控制重点，根据山体在城市空间格局、历史文化、景观风貌等方面的作用，按照名山、标志山、生活性山分三级保护（见表2），考虑山体级别、区位、周边现状等因素合理划定建设协调区范围，并确定预留开敞空间廊道、建筑高度及体量要求控制等措施要求。

五、政策机制保障

山体保护与景观控制不仅要在规划管理阶段加强落实，在建设方面还需国土局、区政府等相关部门共同推动，在运行监管阶段重点发挥基层政府的作用，突出以“山”为载体的生态环境建设、城市环境提升和历史文化传承，切实贯彻绿色发展、共享发展理念。

（一）强化工作统筹，明确责任分工

充分发挥全市城区山体绿化工作指挥部作用，落实属地管理机制，加强联动协作，重点围绕“护山、育山、观山、游山”四方面工作，明确国土、园林、林业、规划等部门以及区政府工作职责分工，形成工作推进的整体合力。

（二）加强规划编制，细化管控措施

编制专项规划，确定风貌保护与塑造的整体框架；开展重点特色山体风貌区的城市设计，制定风貌保护策略；分批划定南控线以北山体周边禁止建设区和建设控制区，细化控制要素，制定控制导则。

调研组成员　尉　群　陈　楠　董珊珊　陶　然　马交国