从可持续旅游发展的角度审视中国旅游发展转型升级
——写在联合国“国际可持续旅游促进发展年”开始之际[1]
说起来，这并不是新闻。一年多以前，即2015年12月4日，联合国大会通过决议，将2017年确定为“国际可持续旅游促进发展年”。决议中特别强调“国际旅游，特别是设置‘国际可持续旅游促进发展年’，在增进各地人民之间的了解，提高对各种文明丰富遗产的认知和对不同文化的内在价值的尊重，进而对促进世界和平做出贡献的重要性”。
这一决议得到了联合国成员国的认可和重视，联合国世界旅游组织（UNWTO）对这一决定在第一时间做出了积极的反应。该组织的秘书长瑞法先生曾表示，“联合国宣布2017年为国际可持续旅游促进发展年的决议提供了一个特殊的机会，促进旅游部门为经济、社会和环境三大支柱领域可持续发展做出贡献，从而提高人们对这一部门全面而真实贡献往往被低估的认识”。
自1957年首次确定“国际年”活动以来的60年间，联合国做出以旅游发展为主题“国际年”的决议这是第三次。第一次是1967年，确定为国际旅游年，确认“旅游是人类活动中基本的、合乎需要的一项活动，应受到所有人和所有政府的赞誉和鼓励”，这可以看作是一个动员令，推进旅游在全世界范围的发展；第二次是2002年确定的国际生态旅游年，“以鼓励世界各国通过开展可持续旅游来促进环境保护和经济发展”。当时的“生态旅游”刚刚被提出，作为“可持续旅游”的代名词，很显然，那时的“可持续旅游”概念更偏向于从环境影响方面来认识。这一次“国际年”明确提出要“促使旅游发展在全球经济、社会和环境三个重要支柱领域实现可持续发展中做出更多、更大的贡献”，很显然，这次比前两次提出的要求更高，意义更深刻，明确认为，可持续旅游对发展的贡献超出经济或环境单一领域，也并非限于旅游一个部门，事关国际社会普遍接受的联合国2030年新议程和可持续发展的总目标，其中包括“促进持续、包容和可持续的经济增长和人人都能有充分和生产性的就业和体面工作”和“可持续消费与生产”等多项条款。
很显然，这是全世界的大事，是全球旅游界的大事，是所有负责任国家的大事，当然，也应当受到包括饭店业在内的旅游全行业的重视。众所周知，旅游的经济意义是非常重要的，它不再将做出旅游发展决策作为唯一追求，旅游的发展必须综合实现经济、社会和环境的全面可持续性发展。这一点，是值得政府、行业和社会认真反思的。当然，无论是作为世界新兴经济体的大国，还是将世界旅游强国作为发展目标的大国，中国都会以实际行动支持和参与联合国做出的这个决议。
一 中国旅游发展的历程造就了中国旅游发展的独特模式
回顾新中国旅游发展的历程，在过去60多年间，政府赋予旅游的功能经过了两大历史性的转变。新中国成立后的第一个30年间，旅游——当时只有“入境旅游”——被认定为服务于政治，作为外交政策的一个重要组成部分，这项活动属于政府行为，与普通百姓几乎没有多少关系，规模小，活动范围有限，因此对国家的社会经济没有产生明显的影响。
始于20世纪70年代末的改革开放，使中国的旅游发生了第一次重大转型，其功能从政治转向了经济，中国出现了入境旅游和国内旅游两个市场，围绕着赢得外汇收入和促进经济发展展开，旅游变成社会认可并推崇的产业。这又推进了30年的时间。很显然，随着旅游规模与范围的扩大，这个发展过程为中国的大众旅游时代奠定了基础，其实际效果主要在经济，但也突破了经济范畴，其主要影响是积极的，但也有负面的。国内旅游的发展引起了百姓的关注，但并非主流。
60多年旅游发展的实践与旅游功能的调整，造就了中国旅游发展的独特模式，而在很多情况下，留下了一种“逆向发展”的轨迹，走的是“逆行道”，不过这样做有其合理性，这是中国独特的政治体制经济体制所规定的，在历史的转型期，这具有特殊性、局限性乃至阶段性，甚至可以看作非常规或反常规的。随着国家政治体制、经济体制的转型，中国旅游的未来发展必将面临一个新的转型期，这一点已经开始被认识到，或者已经开始准备或运行。
二 中国旅游发展“逆行”现象的突出表现
（一）三大旅游市场优先发展顺序的变更
1978年之前，中国旅游只是入境旅游，这一功能的设定只考虑了国家的需要，并没有考虑国民的旅游需求，当时将旅游定位于为政治和外交服务，这是第一次“逆行”。改革开放之后，把旅游的功能调整为经济功能，既包括了早期的偏向外汇需求，也包括了后来的偏向刺激国民消费，形成了两个市场并存的现象。但从21世纪之始，中国旅游又开始出现了新变化，旅游市场开始完善，三个市场都已出现，这是中国旅游走向常规的象征。但是，很快，包括国内旅游和出境旅游的国民旅游成为主体，发展态势出现了“两高”（国内旅游、出境旅游增速高）“一低”（入境旅游增速低）的现象并持续了较长的时间。似乎在对三个市场的认识上也开始变化，将国内旅游发展作为对GDP的贡献，将出境旅游发展作为对全球经济振兴的贡献，对入境旅游市场发展的关注在下降。这显然存在偏颇。依据国际共识，入境旅游而不是国内旅游或出境旅游的发展指标和环境是评价一个国家或地区旅游竞争力的主要标志，无论一个国家多么富强，如果不是因为特殊的原因，都应当把入境旅游放到重要的位置，因为这是增加国家财富的重要渠道，这与关注民生并不矛盾。因此，如果不认真思考中国旅游发展现状而调整相关的战略，中国的旅游又将进入新的“逆行”。
（二）经济、社会与环境影响的多重平衡
将旅游的功能从唯政治功能调整为经济功能意义重大，适应了中国社会经济发展的需要，确定旅游产业应有的地位，提高了旅游对国民经济发展作用的认识。然而，这只是第一步。近30年的旅游发展实践表明，旅游的实际功能，不能只限定在经济一个范畴。唯“产业”的观点是有偏颇的，它还有“事业”的功能，两者关系不是非此即彼。早在1992年，联合国里约环发大会确定了“可持续发展”的理念，得到了国际社会的认可，同时其还提出“可持续旅游发展”的原则，明确了旅游的发展必须从经济、社会和环境三个效益考察其可持续性。2009年我国国务院41号文件首次从经济发展和国民福祉两个方面定位旅游业发展的目标。2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》进一步确定了“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”。但是，我们仍看到，当前中国的旅游发展政策依然主要是强化其经济功能，以实现既定的经济目标，不断扩大其产业规模，非常重视对GDP的贡献，而在另外两个方面，即社会与环境方面可持续发展的努力，无论是从认识上，还是从措施上，显然要弱得多。在一些地方打着发展旅游的牌子，绑架旅游的现象颇为严重，旅游发展对社会和谐发展的冲击，对社会环境和生态环境的冲击，还没有得到充分的重视。
（三）行业发展：做大做强与包容发展的矛盾
中国是个大国，这是举世公认的。漫长的历史沿革使中国人养成一种好大的思维方式，在近些年来的旅游发展中，“大旅游”“大市场”“大投资”“大发展”“大目标”的口号很响，“做大做强”成为争相追逐的目标被看作对长期以来中国旅游行业“小、弱、乱、散”的纠偏之举。但是，一个大国旅游的发展，特别是在旅游产业定义日益泛化的今天，只有大没有小是不合常理的，且不说大有大的难处，小有小的优势，就从旅游消费多样化的角度来看，只有大、没有小的供给结构和经营模式是存在缺陷的，中国作为国土和人口大国，大江南北、城市乡村都要发展旅游，发展旅游要让更多的人满意和受益，“好大拒小”的思维方式和做法是值得认真商榷的。
在长期以来确定的政府主导的发展模式下，“好大拒小”的例子比比皆是。在一次次饭店建造高潮之中，政府这只“看得见的手”始终发挥着重要作用，尽管出面的方式可能不一样，其结果是一样的：一是规模大，二是档次高，从而使原来规模小、档次低的旅馆黯然失色，甚至失去了生存的基础；后来不断兴起的民营投资者，依然是“好大拒小”，无论是酒店还是度假区，也往往是在同一条线上比拼。即使是一些从草根崛起的经济型酒店也逐渐改头换面，通过不同的方式升级换代，进入大的行列。时至今日，大众旅游发展进入高潮，国内外旅游者青睐的饭店品牌依然鲜少，一些非标准住宿设施又开始在暗中摸索前进。虽然，“家庭旅游”、“早餐+床位”、“汽车旅馆”以及爱彼迎（Airbnb）的名称也出现了，还有什么“民宿”，这或许会受囊中羞涩的一般大众旅游者欢迎，但是行业的发展还是那么羞羞答答，步履蹒跚。
旅行社是在中国旅游业中出现最早的行业，也是多少年来备受政府关爱保护的行业，至今政府还对一些业务经营划着保护红线。但是，这也是个企业规模差异最大的体系，在政府的直接干预下，大的越来越大，小的越来越弱。这个行业所存在的问题是，面对如此巨大而复杂的市场需求，中国至今尚未出现旅游经营商和代理商的明确分工，正常的体系没有建立，基本上还是大家在做一件事，而小者依然是弱，缺乏知名的品牌，挑不起特种专业旅行社的大梁，只好琢磨一些歪门邪道挣点快钱，这也是当今不正当的低价团和扭曲的“一日游”等顽疾存在，虽然政府围攻狙击不断但见效甚微的原因所在。
餐饮业原本并未归入旅游业的麾下，但是随着旅游者大军的扩大，餐饮业的消费主体也变成旅游者。然而，有意思的是，冠之以旅游的餐饮业走的也是饭店业发展的路子，“高大上”成了梦想成功的阶梯，名字雷人，装潢豪华，菜谱玄乎，价格不菲，一下子把普通大众抬到或逼到了“土豪”的地位。很显然，自己掏钱的旅游者，在所住饭店里吃饭的少了；旅游团队在豪华餐馆用餐的少了；街头巷尾的小吃部、小吃摊也越来越少了，更不用说在那些游人如织的地方。中国各地确实有不少名牌老字号名吃和餐馆，但还有几个真正是红红火火的，几乎都快变成“供”起来的文化遗产了。为什么如此宽阔的街道和宽敞的广场容不下一些小商小贩，不能让那些世代受百姓喜欢的小吃摊有个容身之地，而只好提心吊胆地玩儿“鼠躲猫”的危险游戏呢？
旅游商品行业更是如此。全国各地当年荣耀光彩的“友谊商店”还有几个幸存？据说北京那个名声最大的友谊商店竟然出现有些商品50年没有进货的情况，一些旅游大巴曾无处停靠的商铺，因一些政策的出台，顷刻间变得门可罗雀、冷冷清清。如此众多的设计大奖、创意大奖的旅游纪念品并没有让游客动心，也没有听说有哪种“中国制造”的商品，无论是纪念品、艺术品还是食品、工业品曾被海外旅游者“爆买”，或者在机场登机口排队等着办理退税手续的场景。旅游购物原本是旅游消费中一个最具弹性和潜力的环节，为什么旅游发展30多年来这个行业的振兴依然是个口号，不仅海外旅游者不满意，就连我们中国人在国内旅游过程中也多有微词。值得深思的是，我们中国人迈出国门后，花钱的地方那么多，有的可以花大钱，有的可以花小钱，而在全国旅游狂热的今天，此情此景难以在国内见到；为什么我们很多人在海外找到一个令人心仪而价格合适的商品和纪念品时，而看到了“Made In China”标签时又那么犹豫而会割爱呢？是中国人不爱国货，还是在国内很难找到让国民信得过、爱得起来的国货？总以为多几个免税店总可以扩大旅游消费，然而，中国的免税店里有多少商品是“Made in China”，我们能够赚到的钱还不只是个代销费？
在我们的眼里，中国的交通网络布局与工具的更新是最抢眼的，与以往相比可谓鸟枪换炮，今非昔比，飞机、高铁、公共交通皆如此，尤其是高铁的发展显然超出了人们的意料。然而，当你作为旅游者外出旅行，或当以一个海外旅游者身份在中国旅行的时候，你会体会到中国旅游交通的实际制约。如果你没有单位或朋友的关照，如果你不参加旅游团，如果你不懂中国话或文字的话，你会如何安排自己的行程计划。中国有多少城市真正有完善的旅游信息中心系统，有多少城市有城市观光车，即使有，会有几条路线和多少车辆在运行？一个城市中有多少辆服务于机场和市区的机场大巴，而这些大巴又有多少可以与城市公共交通站点或旅游饭店直接相接，有多少个企业可以参与？为什么在很多城市，甚至包括北京在内的超大城市颇受旅游公众喜欢的“一日游”依然让人如此担惊受怕，上当受骗之事屡禁不止？
（四）国家政策的科学性
在最近30年来的旅游发展过程中，2009年到现在的7年，是中央和地方政府出台与旅游相关政策最为密集的时段，对这个行业发展的支持力度之大是史无前例的。令人担心的是，有些政策在一定程度上造成一种误导，很多地方出现了令人担心的浮躁与泡沫。其中一个误导是，把中央的发展总战略移植为全国各地的普适战略，以至于全国各地，无论城市还是乡村，不顾资源条件与市场的需求，统统把旅游业作为当地的支柱产业，并以巨大或低效、无效的投资作为实现旅游支柱产业的措施，这一点，以前最突出的是高档饭店、度假村，现在又开始转向各种景区、景点和大型景观项目的建设上。然而，很少看到这些投资如何与有效的市场营销结合起来，重贪大求洋而忽视了真正的市场需求。实践证明，一个国家制定的产业发展战略和地方产业发展战略的选择应当是有差别的，地区各种现实发展条件的差异注定需要合理的产业发展分工来调整。尤其是像中国这样一个国土疆域辽阔、地域差异巨大的国家，更应该注意产业分工的合理性、有效性，做到优势互补、相得益彰。
同样，这些年来，政府主管部门又推出了一个“全域旅游”的新概念，尽管有关部门和专家花了很大的力气对这个概念进行解释，然而，无论是政府部门还是学术界都在担心其中存在的风险，这与上面提及的产业分工是一个道理。从国际旅游发展的经验来看，除了个别的微型国家和一些岛国，才有可能把经济发展的砝码完全赌在“全域旅游”发展上，现实条件给了它们很少的选择。这也颇似澳门，无论如何定位这个地区的产业发展，现在似乎没有人敢提出放弃博彩业主导的定位，或许可以回避“赌博”这个令人胆怯的名讳。然而，世界大国，几乎没有一个敢于实施全域旅游。在欧洲，很多国家开展“无景区旅游”，但这与“全域旅游”完全不是一个概念。“无景区旅游”指的是旅游环境良好，人们在哪里都可以得到良好的旅游体验，而不是非要花大钱到景区才可以得到这种享受，而我们的“全域旅游”指向是全国到处都搞“旅游产业”，都实现“旅游化”。更让人担心的是，在中国这场大力发展“全域旅游”的热潮中，似乎没有人提及旅游的发展可能存在的风险，然而这一发展模式的风险显然是存在的。这些风险既可能来自外部，也可能源自国内，一个小国这样做是不得已而为之，而一个大国这样做，必须充分考虑风险的存在以及规避风险的战略。假如再有诸如SARS疫情出现，这种“全域旅游”受到的伤害要远远大于2003年的损失。
结束语：几点建议
以上所说是一人之见，偏颇与误解难以避免，说出来大家讨论应当是被允许的，也许是有益的。在这里不能提出更多的措施或建议，只是顺便提出几条作为“引玉”的“砖头”。只是希望，能够更多地从“可持续旅游发展”的理念审视我们的发展现实，摆正发展方向和战略，从而使中国旅游的发展沿着一个更加健康的道路发展下去。据此，提出以下意见与建议。
第一，认真研究和落实联合国提出的“2017年国际可持续旅游促进发展年”旅游要在5个重要领域（具有包容性和可持续的经济增长，社会包容性、就业和减贫，资源效率、环境保护和气候变化，文化价值观、多样性和遗产，相互理解、和平与安全）发挥作用的任务；充分考虑可持续旅游发展的原则，认真关注旅游发展多功能的特性，从可持续发展的三大支柱领域审视中国旅游发展的战略、政策与现实。
第二，政府旅游部门的职能要集中到促进入境旅游发展上，特别要集中到旅游的市场营销与推广上。在出境旅游发展方面，政府的使命是有效保障中国公民出境旅游权益，真正做到便捷、安全与有尊严。在国内旅游方面，重点是优化旅游环境，改善公共服务设施体系，不断提高国民旅游的满意度。
第三，旅游业的发展必须强调因地制宜，产业发展必须兼顾供给与市场的衔接。
第四，注意引导扭转“做大拒小”的惯性思维，使旅游发展更加广泛地平衡收益，尤其是给私营部门以更大的发展空间，在消除贫困和增加实际有效就业方面发挥更大的作用。
第五，充分重视旅游产业发展的风险，政府与行业要制定和完善应对风险的有效机制。
“2017年联合国可持续旅游促进发展年”标识
[1]本文刊载于2017年1月4日《中国旅游报》，文字有删节。