第一章 绪论

第一节 问题的提出

改革开放以来，我国“人口红利”带来了大量劳动力供给以及高储蓄率、高投资率保障了资本的快速积累，劳动要素投入和资本要素投入共同驱动我国经济快速增长，使我国经济保持了近10%的增速，创造了举世瞩目的增长奇迹。但是，要素驱动经济增长模式导致的产能过剩问题一直是困扰我国经济增长的顽疾，是对我国经济可持续发展的重大挑战。2008年金融危机以后，我国经济进入了新常态：经济从高速增长转为中高速增长，经济结构迫切需要优化升级，经济增长模式需要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在此背景下，我国又经历了新一轮大规模的产能过剩危机，多个制造业行业被曝出产能利用率偏低、利润持续下滑甚至出现严重亏损等问题，随着经济下行压力加剧，产能过剩问题已经开始向全部行业蔓延，战略性新兴制造业也已经出现或潜藏着产能过剩风险，产能过剩治理成为当前政府最为重要的议题之一。

图1-1展示了我国工业产能利用率在1992～2015年的时间演变趋势，可以发现我国工业产能利用率的时间演变趋势在2008年出现了结构性拐点。2008年金融危机导致工业产能利用率迅速下滑，但是2010～2011年又出现短暂反弹，之后又出现下滑趋势，2015年我国工业产能利用率约为77%，并且呈现一定的持续下滑趋势，产能过剩危机是目前中国宏观经济面临的重大潜在风险。2008年金融危机以来的制造业产能过剩不仅表现为存在产能闲置，同时还表现为存在供给短缺，供求关系表现为传统低端制造业产品的供给过剩，高技术含量的高端产品有效供给不足，以企业供给不能满足需求不断升级的结构性产能过剩为主。2008年金融危机以来的产能过剩是在中国经济与世界经济进入深度调整期的背景下产生的，国际经济危机持续发酵导致美欧等发达国家的市场持续低迷，国际市场对中国工业品的进口需求大幅下降，同时我国国内市场需求增速趋缓，消费需求结构也开始出现明显转变。总体而言，2008年金融危机以来的产能过剩产生的原因极为复杂和深刻，产能过剩呈现长期性、全面性的特征，产能过剩治理的任务十分艰巨。

图1-1 1992～2015年中国工业产能利用率的时间演变趋势

注：一般地，产能利用率是衡量产能过剩程度的常用指标，产能利用率越低，说明产能过剩问题就越严重。有关中国产能利用率数据的发布机构有中国人民银行、国家统计局、国际货币基金组织和世界银行，其中公开的最为权威的数据是中国人民银行利用全国5000余家工业企业的季度调査数据计算的设备能力利用指数。此外，国家统计局从2006年开始对工业企业产能利用率进行了季度调查，但是该数据并未正式地、系统地发布。对比官方报道的产能利用率和央行公布的设备能力利用指数，发现两者趋势接近，我们采用线性拟合的方法得到了1992～2015年中国工业产能利用率。然而，国家统计局的调查结果较其他研究的结果乐观，当前实际的产能利用率可能低于图1-1的水平。

从全局和长远来看，如果中国政府不能够有效治理制造业的产能过剩，不仅会继续造成生产资源低效配置与闲置，甚至还可能会诱发系统性风险。在党的十八大和十八届三中全会精神指引下，我国政府已经提出了全面、有力的产能过剩治理思路。为了抑制产能过剩，政府采取了一系列调控政策，化解当前的产能过剩危机，先后实施了诸如暂停批复项目、取消差别电价优惠、惩罚性电价、名单制淘汰、提高准入门槛等措施。2009年9月，国务院发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，明确指出我国当前的产能过剩矛盾较为突出，在钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、电解铝、造船等行业均出现了较为严重的产能过剩，提出必须尽快抑制重复建设和化解产能过剩问题，以实现工业经济的良性发展。2011年，我国工信部发布《工业和信息化部关于抑制平板玻璃产能过快增长引导产业健康发展的通知》，以化解平板玻璃的产能过剩问题。2013年10月，国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，同年11月国土资源部发布《严禁为产能严重过剩行业供地》，通过各种措施化解产能过剩危机。2013年12月，我国召开的中央经济工作会议，明确提出要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，加强对各个产能过剩行业发展趋势的预测，制定有针对性的调整和化解方案。2015年12月，我国召开的中央经济工作会议明确将“去产能”作为供给侧结构性改革五大任务之首，中国制造业产能过剩治理开始全面进入攻坚期。2016年，国务院印发《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等一系列文件，针对钢铁、煤炭等行业的产能过剩治理提出了具体意见和要求。2016年12月，我国召开的中央经济工作会议强调，在新的一年，产能过剩治理依然是政府的工作重心，去产能将更注重“精确打击”。可以说，此轮产能过剩的治理一直是政府的工作重心，产能过剩治理对策的研究具有重要的现实意义。

产能利用不足的现实背景吸引了国内学者对产能过剩治理思路的探讨，产能过剩问题研究的主流观点认为，治理产能过剩应该集中精力纠正体制性扭曲、理顺资源要素价格形成机制、强化环境标准抑或是遏制过度的固定资产投资。这种“对症下药”的产能过剩治理方式符合我们常规思维的逻辑，也得到了政策制定者的认可。随着改革进程的不断深入，政府不断强化市场机制在资源要素配置过程中的核心地位，以期降低政府干预企业行为的程度、理顺资源要素价格形成机制。然而，面对此轮制造业产能过剩危机，这种“对症下药”的产能过剩治理方式并没有取得明显效果，学者之间就制造业产能过剩的治理逻辑和路径也开始出现争论。事实上，这种“对症下药”的产能过剩治理方式既忽视了企业应对产能过剩问题的主观能动性，也没有认清我国制造业当前产能利用不足的本质。2008年以来，我国制造业的产能过剩产生于资源要素成本不断提高、国内需求结构不断升级、全球产业结构重新调整的背景下，突出表现为传统低端制造业的生产能力不能满足新形势下的市场需求，是中国制造业长期锁定于制造业国际低端价值链、研发创新能力不足的后果。

为了克服我国制造业发展的困境，中央政府制定了创新驱动发展战略和大力发展对外直接投资的“走出去”战略，以期突破制造业的国际价值链低端锁定、破除企业研发创新能力不足的现状以及实现产业结构的全球布局。事实上，创新驱动发展和鼓励企业对外直接投资也是政府化解产能过剩的重要手段，习近平总书记屡次对我国制造业的产能过剩问题进行评论，指出化解制造业产能过剩依赖广大企业的锐意创新、转型发展，同时提出有序地向境外转移产能是化解国内过剩产能的重要途径。