第一部分　总论

一、调研背景

恩格斯曾说：“文明时代是学会对天然产物进一步加工的时期，是真正的工业和艺术产生的时期。”作为人们现实生活中最直接的表现形式，文明与生活密不可分，体现在人们生活的方方面面。文明是人类社会进步、发展的重要标志，用以区分人类社会发展水平。其中，文明主要分为物质文明和精神文明两种形态。物质文明主要是指人们利用自然规律，不断改造自然而创造取得的物质财富，而精神文明主要是指人类在创造物质成果的同时，所追求和创造的精神上及思想上的社会发展成果。自新中国成立以来，党和国家一贯重视社会主义精神文明建设，并取得了一系列成果。而随着经济的高速发展与城市化进程的不断加快，公民行为的文明与否，对中国城市形象的影响日益加深。进入新时代，由于公民素质水平仍有待全面提升、配套设施的缺失与滞后、制度保障的缺乏和不到位，我国精神文明建设面临全新的挑战。

目前，惠州市的精神文明建设仍存在诸多不足：不遵守公共秩序、不遵守文明行为准则的现象依然存在；部分领域公德失范、诚信缺失的现象时有发生；在局部地区，尤其是部分农村地区，环境卫生“脏乱差”的问题仍较为突出；不良风气、不良风俗仍在一定范围内存在；以及随着经济社会发展产生的新问题，比如交通出行问题：私家车及便民公共自行车乱停放、快递外卖车辆乱穿行；又比如网络信息污染问题：网络用语粗俗，甚至利用网络传播低级庸俗、封建迷信等不良信息等。上述现象都将严重影响惠州作为全国文明城市、惠民之州的城市形象。

多年来，惠州市通过改善城市精神文明建设现状，在城市精神文明建设方面取得了新成就。一方面，惠州市在系列文件中（《新时代惠州市文明城市建设三年巩固提升方案（2018—2020）》《惠州市公民文明素质和社会文明程度提升行动实施方案（2018—2020年）》等）明确了其文明城市建设的奋斗目标：到2020年，惠州市高水平实现全国文明城市“五连冠”，博罗县、龙门县高水平蝉联全国文明城市（县级）称号，惠东县进入全国文明城市（县级）行列；又在《惠州市全国文明城市三年巩固提升方案（2021—2023年）》提出总体目标：2021—2023年分别以“基础设施整治补短板”“服务管理提升增内涵”“城市品质发展提质量”为主题，锚定“十四五”规划提出的“社会文明程度得到新提高”和“建设更加幸福国内一流城市”的目标。通过3年的接续努力，营造更具生命力和创造力的社会主义精神文明环境、廉洁高效的政务环境、公平正义的法治环境、诚信守法的市场环境、舒适便利的生活环境、健康向上的人文环境、安全稳定的社会环境、可持续发展的生态环境，使全国文明城市创建更具精神文明特色，惠州经济社会发展和城市建设与管理水平不断提升，城乡环境面貌、社会公共秩序、公共服务水平、居民生活质量不断改善，公民思想道德素养、科学文化素质和身心健康素质不断提高，推动惠州进入全面创建、全域创建、全民创建、全程创建新阶段。另一方面，惠州市在推动深莞惠联动发展的大背景下，以提升城市品质、活跃经济为宗旨，整合基础资源，发挥自然条件优势，科学规划，集约投入，并以对标一流、更具特色的标准进行城市形象提升策划，持续推进深化惠州市社会主义核心价值观建设以及社会文明建设，进而增强全体市民的思想自觉和行动自觉。

当前，惠州市立足打造珠江东岸新增长极，建设粤港澳大湾区高质量发展重要地区，争创更加幸福国内一流城市，唯有促进文明行为、提升精神文明，方可不断取得思想道德建设的新进展新成就。因此，如何通过立法来规范市民文明行为，已经成为惠州一项亟待研究解决的重大问题。

（一）文明行为立法完善是“坚持依法治国和以德治国相结合”的内在要求

深化城市精神文明建设，促进市民文明行为，需要将德治与法治相结合。习近平总书记于2016年指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。

党的十八大以来，党中央多次强调要发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用。2012年，党的十八大明确提出“积极培育和践行社会主义核心价值观”。2013年12月，中共中央办公厅印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》强调“注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定”“形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境”。2014年，党的十八届四中全会明确指出，要发挥立法的引领和推动作用。立法的引领和推动作用，就是要使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证执政党的路线方针政策的贯彻实施。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》指出，要把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定，以推动文明行为的立法工作。2017年10月，党的十九大指出，培育和践行社会主义核心价值观。2018年5月，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》明确指出，“加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范”，并提出要“探索制定公民文明行为促进方面法律制度”。2019年，全国文明城市测评体系亦提出了“有立法权的城市推进文明行为立法，形成常态长效机制”的要求，将推进文明行为立法纳入文明城市考核指标。

（二）我国日趋重视文明行为促进立法工作

截至2022年4月12日，在综合立法领域，我国暂无上位法专门围绕“文明行为”进行设立，但我国已有相当数量的法律如《中华人民共和国民法典》第1043条、《中华人民共和国未成年人保护法》第25条、《中华人民共和国老年人权益保障法》第18条等为规范公民的行为而设定的文明行为相关法律条文。然而，由于经济社会快速发展，城镇化步伐加快，城市人员结构日趋复杂，“城市病”积重难返，新情况和新问题不断出现，人们对文明社会的期待越来越迫切。一方面，现行法律缺位，例如对网络不文明行为、“牛皮癣”等问题缺乏有效规定。另一方面，之前的执法形式、手段、措施不适应当前新问题、新现象的发展，例如民政部门对不愿接受救助的流浪人员无计可施，环卫部门对随地便溺人员束手无策，城管部门对流动商贩违规摆卖叫苦不迭。倘若针对上述具体操作执行中的现实问题，予以法律规制，将有益于全社会文明素质的提升，减少不文明现象的发生。故而，应当加强相关立法工作，明确及完善对失德行为的惩戒措施，对群众反映强烈的失德行为依法加强专项整治。不过，个别不文明行为或现象仅靠道德的力量无法解决，并且可能会产生严重的道德失范等危害性后果，所以要采用道德挽救、正义伸张、正能量传播的有效途径，将部分涉及社会秩序和人性完善中最基本的道德要求法律化。通过立法将部分道德规范上升为法律规范，对不文明行为进行规范与制裁，必将取得良好的社会效果，进一步提升民众的文明程度。

2018年，全国文明办主任会议强调，要鼓励有立法权的城市出台文明行为促进条例，充分发挥法律法规对树立社会文明风尚的保障作用。目前，文明行为立法更多的是各个地方权力部门或者政府部门所制定出台的地方性法规，我国绝大多数省份和城市制定了文明行为相关的法律法规，最早的文明行为相关立法是深圳市于2013年3月1日施行的《深圳经济特区文明行为促进条例》。截至2023年4月28日，全国已有233个省市发布文明行为相关法规。其中，河北、天津、贵州和广西等11个省区市陆续出台了省级文明行为地方性法规，兰州、柳州等10个市出台了地方政府规章，其余212个设区的市制定了地方性法规。近年来，部分城市已经根据地方情况的变化，对当初制定的法规进行了修订，例如深圳市于2020年对其2013年制定的《深圳经济特区文明行为促进条例》进行了修改并重新发布。

（三）广东省文明行为立法工作逐步推进

长期以来，广东省高度重视文明行为地方立法工作。在深入落实国家有关文明行为法律法规的同时，广东省结合具体的工作实际，先后制定并颁布一大批地方文明行为相关的法律法规，使地区文明行为相关的法律法规和制度从部分到全面，从单一到配套，不断得到完善。随着《广东省城市市容和环境卫生管理规定》《广东省志愿服务条例》等法规规章的先后制定和实施，为促进广东文明行为发挥了重要作用。2015年，设区的市拥有地方立法权后，广东省内各个城市开始相继出台有针对性的文明行为的地方性法规（例如，深圳市于2020年重新修订发布《深圳经济特区文明行为促进条例》，广州、韶关、清远、汕头、汕尾、佛山、中山等城市也相继在2020年至2022年颁布了相关条例）。2021年9月1日，《广东省文明行为促进条例》正式施行，广东文明行为的工作自此有了直接法规依据。

“文明行为条例”出台之后，惠州市民就有了对文明和不文明行为准确的判断依据。这不仅有助于形成褒扬文明行为与谴责不文明行为的社会舆论环境，也有助于管理部门对市民行为的管理做到奖惩有据。“文明行为条例”如同一本简便易用的公民行为“文明手册”，指导群众自觉遵从文明行为规则，防范不文明行为的发生，从而做到正面引导和依法管理并举，提升素养和革除陋习齐抓，以及在全社会培养和加强文明意识，规范文明行为。

（四）惠州市文明行为促进立法助力文明创建

2009年，惠州市以全国地级市第一名的成绩荣获第二批全国文明城市称号，至今已成功蝉联全国文明城市“五连冠”。2017年，惠州市博罗县、龙门县分别荣获全国文明城市（县级）称号，惠东县成为全国文明城市（县级）提名城市，实现了全域创建“满堂红”。在文明行为促进立法方面，惠州市于2015年取得立法权之后，在环境保护、环境卫生、交通出行、文明旅游等领域相继出台了一系列地方性法规与地方政府规章，如《惠州市西枝江水系水质保护条例》《惠州市历史文化名城保护条例》《惠州西湖风景名胜区保护条例》《惠州市罗浮山风景名胜区条例》《惠州市扬尘污染防治条例》《惠州市市容和环境卫生管理条例》等，上述条例与市民文明行为规范存在一定的联系。然而，截至2022年4月，惠州市市民文明行为规范领域的规定仍然多数是市民公约与部门规章，约束力不足。

由于推进文明行为促进立法是惠州建设惠民之州的内在要求和重要抓手，所以市民行为的进一步规范，以及文明工作的大力促进，有必要通过地方立法加以实现。只有扎实推进惠州城市治理，才能深切体会到持续提升惠州城市文明程度和市民文明素质正是建设城市软实力、提升城市国际国内竞争力的基础工程。问卷调查结果显示，56.6%的受访者认为制定本市的文明行为促进条例“非常有必要”，40.57%的受访者认为制定本市的文明行为促进条例“有必要”，认为没必要者仅占0.7%。结合项目组做的调研发现，9成以上接受座谈、访谈的党政部门工作人员、人大代表、政协委员、基层工作者、社会组织代表、专家学者和接受问卷调查的市民，都认为惠州市文明行为促进立法具有必要性、可行性和紧迫性。推进惠州市文明行为促进立法在政府、社会和市民观念中已经形成基本共识，群众呼声较高，具备立法的民意基础和动力来源。近年来，在惠州市人民代表大会会议上，时有人大代表提交关于提升市民文明素养或促进文明行为立法的议案。此次调研中，许多同志反映抓好文明行为培育，离不开法律的支持。鉴于此，惠州市人大常委会决定将条例列入2020年的立法项目。之后，惠州市精神文明办公室（以下简称惠州市文明办）与惠州市地方立法研究中心组成项目组，就惠州市城市文明建设的现状、市民文明行为的现状及问题进行调研，就条例立法中的理论及实践问题开展研究。