1.3.3 各级国土空间规划中国土空间整治和生态修复的框架

1.3.3.1 国土空间规划中国土空间整治与生态修复的定位：一补充、一支撑

(1)对国土空间规划目标和方法的补充

从目标类型来看，国土空间规划的目标需要是面向全域全要素的整体构架，将会重点关注空间资源的远景状态的蓝图式表达，而国土空间整治与生态修复所具有的过程属性能极大地补充空间规划的目标体系，能对蓝图式目标从过程角度进行传承、分解与具体化。从规划方法来看，国土空间规划的目标导向性较强，规划方法偏重于分析综合需求并予以空间化落实；国土空间整治与生态修复则具有极强的问题导向性，规划方法偏重于发现问题并制定策略予以化解，是对前者的有效补充。

(2)对国土空间规划实施和管理的支撑

土地整治在土地利用总体规划中的实施和管理支持作用显著，实施和管理也是城乡总体规划一直面临的难题，新的国土空间规划在融合统筹原有各类规划的过程中，应充分吸收原有的优秀做法。

国土空间整治与生态修复在补充国土空间规划的目标和方法基础上，能进一步通过规划、管理和工程等手段，全面落实空间规划的设想与要求，并将其转换为可实施、可考核、可管理的体系，是对国土空间规划实施和管理的重要支撑。

1.3.3.2 国土空间规划中空间整治与生态修复的内容

从“一补充、一支撑”的定位出发，国土空间整治与生态修复在国土空间规划中的主要内容包括以下几点。

(1)明确国土空间规划中空间整治与生态修复的整体格局

现有的国土空间规划中相对比较明确的整体格局包括“主体功能战略格局、空间保护格局和空间开发格局”。空间保护格局和空间开发格局分别承担着描述确立未来国土空间的保护和开发总体状态的职责，总体上偏重于蓝图式的格局描绘；主体功能战略格局则蕴含着战略导向，未来落实为管理格局。在此基础上加入国土空间整治与生态修复的格局，是对三大格局的补充完善，应重点明确“改造哪些国土资源、调整哪些开发方式、控制保护哪些资源要素、实现怎样的资源效益，达到生态环境系统与人类活动的何种状态”。

国土空间整治与生态修复的格局是方法和过程的格局，应配合其他三个格局，共同完善国土空间规划的总体架构。

(2)提出国土整治与生态修复的重点问题

国土空间整治与生态修复的内容涵盖山水林田湖草整治与修复、城镇地区低效用地与环境整治、农村地区综合整治、地质（矿区）环境整治与修复、海洋海岛整治与修复等各类问题，规划中应结合地方实际，采用基础数据分析、部门材料综合等多种方式，通过“问题分类、空间分区”的方式明确整治与修复重点。

首先是在保证上位要求可传递的前提下，采用符合地方实际的整治和修复的问题分类体系，体现地方特色；同时结合不同国土空间的开发和保护格局要求，划分特定的整治与修复分区，并确立不同分区应解决的重点问题。如城镇地区应重点关注人居环境提升、资源利用效率等问题，生态保护区域则重点关注生态安全、生态系统修复等问题。

(3)确立“横纵联动”的指标、任务和考核体系

国土空间规划要求更加全面和深入的多部门协同和上下级联动，因此，必须体现出指标、任务的可传导、可分解与可考核。需要从实施考核角度与各部门的职责、各层级的事权进行协调，构建一套包括“整治与修复内容、约束性指标、控制性指标、主要工程项目、主要规划编制任务”等共同组合形成的指标任务分解与考核系统。该系统向上可承接国家层面的宏观要求、区域性的重大项目，横向可推动部门联动考核、任务协同实施机制，向下可传递详细指标内容、具体工作任务和考核机制。

1.3.3.3 国土空间规划中空间整治与生态修复的架构

根据国土空间整治与生态修复在国土空间规划中的定位和内容要求，需要在不同层级的国土空间规划中，以不同的内容重点和组织形式存在，分别与对应层级的国土空间规划要求相契合；横向上则根据不同的规划深度，以专章、专项等规划形式分别组织，最终形成纵向分级、横向分类的整体架构（张侃等，2019）。

(1)纵向五级

纵向上结合国土空间规划分级方式形成五级体系，分别为国家、省、市、县和乡镇，不同层级解决对应问题。国家层面主要是明确全国的国土空间整治与生态修复格局，明确全国不同地区的整治重点与分区，确立主要的整治和修复问题分类，明确对应的指标体系与关键的考核机制；省级层面首先是承接国家层面的总体要求，重点在于明确本省的主要问题分类和分区划定，结合各分区地市的情况分解整治和修复的指标与任务，并提出省级重大工程和示范项目、配套政策支撑；市级层面的重点应是进一步分解指标任务，细化实施方式与项目安排，并配套相应的考核与资金政策；县级层面则着重在于落实上位要求，是具体项目实施的重要主体；乡镇层面则重点在于配合支撑相关项目的实施。

(2)横向三类

横向上国土综合整治与生态修复主要采用国土空间规划专章专节专题、国土空间规划配套专项规划、国土空间规划详细规划设计等三个形式。国土空间规划专章专节专题是指在国土空间规划中采用专题研究的方式，并在说明书和文本中加入专章专节内容，此类形式主要在表达整治和修复格局、明确分类分区方式时适用；国土空间规划配套专项规划主要在细化指标体系、明确任务机制时适用；国土空间规划详细规划设计主要在具体的整治和修复项目时适用。

综合纵向分级、横向分类的要求后，形成如表1.4所示的构架。