1.2 研究内容
通过政策分析与典型案例解析,深入研究粤港澳大湾区和长三角地区不同模式的城际公共交通规划过程、空间治理特征与政策实施效果,并尝试理解城际公共交通发展效果的政策逻辑,为推进更便捷的城际公共交通提供决策建议。在案例上,以珠三角城际轨道交通、地铁跨市延伸、城际巴士公交(跨市巴士公交)、高速铁路的区间供给,以及长三角城市巴士公交、普速铁路公交化运营、市域(郊)铁路供给与运营机制、民营资本主导的城际高铁建设等案例为关注点,剖析这些城际公共交通主要形态的规划建设过程、府际治理与实施效果。此外,为了实现这一目标,有必要充分借鉴美国、欧洲等城镇化区域都市区规划委员会( MPO)实施城际公共交通投资、规划、建设的主要经验,并理解这些经验在我国城镇群的适用性。
1.2.1 国外都市区规划委员会设立特征与作用机制研究
美国、欧洲等地区的城镇化水平高于我国城市,其城镇化进程中呈现的问题及相应的改善方案都值得我国城市进行研究或借鉴。在同城化的趋势下,美国、欧洲成立了由多个政府共同推动的都市区规划委员会。例如,在美国华盛顿州,约60%的人口居住在金县( King County) 、斯诺霍米什县( Snohomish County)和皮尔斯县( Pierce County),由于跨县通勤规模较大,这三个县组成西雅图都市区( Seattle Metropolitan Area) 。同时,根据更大范围内跨区通勤的特征,西雅图都市区与周边城市,如奥林匹亚市( Olympia) 、布雷默顿市( Bremerton)和芒特弗农市( Mount Vernon)等其他卫星城镇,组成一个空间范围更大的区域性劳动力市场,即普吉特海湾地区( Puget Sound Region),并设立普吉特海湾区域委员会( Puget Sound Regional Council, PSRC) ,负责城际公共交通的投资、线路运营、土地开发等区域性事务。都市区规划委员会在充分协调的基础上,推行跨越单个城市的交通投资和规划,以解决同城化、一体化问题,其管理都市区复杂的网络和利益互动的能力,能为我国城镇群功能区域的同城化提供借鉴。
1.2.2 珠三角城际轨道交通规划建设与多层级空间治理特征
珠三角是国内较早开展城际轨道交通规划的城镇群地区。根据《珠三角城际轨道交通规划实施方案》,珠三角地区共规划广州—珠海、广州—佛山、广州—东莞—深圳、东莞—惠州、佛山—肇庆、广州—清远等15条城际轨道交通线路,里程共约1430km。广佛城际(即广佛地铁)和广珠城际已分别于2010年、2011年开通运营,广佛肇城际、莞惠城际等部分段也已开始运营。根据规划,这些线路在2020年建成通车。城际轨道交通的运营效果不仅取决于轨道交通的线路安排和站点选址,也有赖于城市层面的交通模式与城际轨道交通的无缝衔接。随着更多线路的开通运营,为检验珠三角城际轨道交通融资体制府际治理下的交通绩效提供了良好的窗口。因此,拟以已开通的广珠城际、广佛肇城际、莞惠城际,以及2017—2020年间开通的穗莞深城际线等为例,研究珠三角城际轨道交通规划建设与多层级空间治理,以及这些主导政策作用下的交通绩效。
1.2.3 城市轨道交通跨市延伸的轨道公交化区域及治理
在城际轨道交通规划建设模式上,目前主要有三种方案:一是在区域尺度安排城际轨道交通专项规划;二是以城市轨道交通向毗邻城市延伸的方式,构建区域性、公交化的轨道交通系统,这通常是若干个城市政府在区域政策协调下相互协商的结果,呈现自下而上特征;三是利用国家及与地方投资的高速铁路的剩余运能,开通区间的城际铁路列车,以满足城市间轨道交通需求。这三种方式在投融资体制、规划时序和沿线开发上存在显著差别,有必要进行区分。目前,城际轨道交通规划和建设已经在珠三角、长三角和京津冀等地区得到实现,但是通过城市轨道交通跨市延伸,构建轨道都市区域的研究和实践比较缺乏。因此,本书以国内相对成熟的深莞惠都市圈轨道交通的跨市延伸为案例,剖析这种模式的发展基础、实践进展和潜在策略。重点探讨三个问题:① 城市轨道跨市延伸具有哪些特征和功能? ② 以这种模式构建轨道都市区域是如何演进的以及面临的主要挑战? ③ 如何评价这种模式的作用? 解析轨道公交化区域的行动逻辑和实施效果,可为国内其他城市群或都市圈的交通一体化提供借鉴。
1.2.4 城际巴士公交发展状态、治理特征与交通绩效
在城际一体化和多样化交通需求的背景下,跨市交通呈现“城市交通区域化、区域交通城市化”及“短途客运公交化、城市公交公路化”的趋势。作为城际公共交通系统的重要补充,城际巴士公交的本质是城际道路客运按公交化的模式进行运营。与城际轨道交通相比,城际巴士公交具有投资规模小、线路安排灵活等特点。尤其在城市间的毗邻区,城际巴士公交成为城际客运交通系统的主体,能有效填补城际边缘区的公交供给不足的缺点。然而,城际巴士公交供给往往是市场需求下的结果,由于其缺乏统一的规划和制度安排,可能存在“线路经营权冲突、运营亏损和服务水平相对较低”等问题。例如,在城际巴士公交经营权上,当前我国主要有道路客运企业主导经营、城市公交企业主导经营、联合企业经营、个人挂靠经营等类型。不同的经营主体和方式显著影响城际巴士公交的实施效果。在珠三角区域,城际巴士公交的需求较大,并也形成一定的规模,但对其发展状态、治理特征(如经营主体、经营权获得方式、与其他模式衔接等)和交通绩效仍缺乏系统的研究。因此,本书拟以深莞惠、广佛肇、穗莞深等都市圈为案例,探讨城际巴士公交的发展特征与治理效果。
1.2.5 国家高速铁路的区间供给模式及其空间治理
在城市群战略背景下,随着都市圈层面交通需求逐渐增加,如何加快都市圈城际轨道交通供给成为跨政区合作和空间一体化的焦点。近年来,地方政府利用国家已经建设运营高速铁路的剩余运能,来满足都市圈交通需求,成为区域轨道交通供给的创新模式。当前,与城市间地铁衔接及区域政府主导投资的城际轨道交通系统相比,这种模式的融资来源、治理机制与运营效率仍缺乏系统的探讨。基于此,以深莞惠都市圈的深惠汕捷运为案例,通过“半结构访谈”方法,来理解这一模式的融资过程与治理机制,并评估这一模式的融资与运营效率,及其在都市圈城际交通体系的作用,具有重要的理论和实践意义。从本质上来看,深惠汕捷运是地方政府联合向国家购买铁路服务。针对地方政府而言,仅需承担运营成本而无须支付高额的基础设施建设成本,呈现较高的融资和运营效率。深惠汕捷运的发展过程和治理机制能为我国其他都市圈跨市轨道交通供给提供新的思路。
1.2.6 高速铁路背景下城际普速铁路的通勤化实践
随着国家高速铁路的快速发展,与之路线相似的传统普速铁路的竞争力逐渐下降,并呈现可观的富余运能。在此背景下,充分利用既有普速铁路的剩余运能来运营城市内部的通勤铁路成为一种新的趋势。杭州萧山、绍兴和宁波之间的普速铁路——萧甬铁路是国家构建市域(郊)铁路的典型,并且入选国家市域(郊)铁路建设的示范项目。既有萧甬铁路的公交化再利用实践包括宁波—余姚的铁路通勤化实践与钱清—上虞的铁路通勤化实践两个阶段,这可为城市内部的轨道交通建设提供新的替代方案。因此,研究萧甬铁路宁波段和绍兴段的通勤化实践,理解传统普速铁路用于城市内部交通的政策体制和作用效果,可为利用既有线路开展通勤铁路建设,推动核心城市间的直连直通提供一定的政策建议。
1.2.7 杭州大湾区市域(郊)铁路的构建:温州S1线
面向城市群、都市圈等不同空间尺度,建立城市中心区与外围地区的轨道交通基础设施,强化城市中心区与外围区的经济联系变得日益重要。尤其伴随着现代化都市圈建设的重要性不断凸显,改善城市中心区与外围城镇、组团的轨道交通联系成为强化城市能级,推动区域一体化的新趋势。当前研究已经普遍关注高铁、城际铁路、城市轨道交通对土地利用与空间结构的影响,但对市域(郊)铁路的建设与运营模式缺乏关注。以私营资本较为雄厚的温州市为例,研究温州市域铁路的规划、融资、运营与空间治理模式,对理解市域(郊)铁路的规划建设、交通定位及其社会经济效应具有一定的理论和实践意义。
1.2.8 民营资本主导的城际高铁构建:杭绍台城际铁路的探索
随着国家高速铁路的快速发展,构建都市圈尺度城际高铁对推动高质量社会经济发展具有一定意义。由于高速铁路投资大、周期长、收益不确定等特点,高速铁路的融资、建设和运营均呈现国家铁路部门垄断特征,难以有效吸引私有部门参与。在国家积极推动铁路重点领域投融资改革及鼓励政府与社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)的背景下,为私有部门参与铁路领域投融资创造了新的政策机遇。杭绍台高铁是浙江省交通强省战略的重要通道,作为我国首条社会资本主导的城际高速铁路,已经成为国家引入社会资本的铁路示范性项目之一。杭绍台城际高铁包含绍兴北站至温岭站、温岭站至玉环站两个建设阶段。以杭绍台高铁为例,分析政府与社会资本合作体制下城际高铁的规划、审批、融资、建设过程及其影响因素,可从公私合营视角,剖析城际高铁导向的区域一体化与国家空间治理机制。
1.2.9 城际公共交通规划与空间治理的政策逻辑与改善策略
通过上述的文献分析与案例研究,构建一个综合的政策分析框架,系统检验珠三角、长三角都市圈城际公共交通规划与空间治理的政策逻辑,并基于案例分析,甄别当前存在的问题,借鉴欧洲和北美地区都市圈交通发展与多层级管治的思路和经验,可从城际公共交通的融资与责权分配体制、城际交通线路的线路选择与土地开发、城际公共交通的后期运营与动态管理,提出我国城市群和现代化都市圈城际公共交通规划与空间治理的改善措施。