第一节　新中国成立以来的国资管理体制变革

新中国成立初期，百废待兴，物资及资金严重短缺。为了迅速恢复经济，加快工业化进程，国家必须集中配置资源，建立一套高度集权的国有资产管理体制，以适应高度集中的计划经济体制的要求。这一历史阶段，政府作为国有企业的出资者，对国企采取国有国营方式，对企业承担无限责任。国企并不是真正意义上的法人，在人、财、物、产、供、销等各方面均无自主权。随着我国经济快速发展，国企数量大幅增加，经济关系日益复杂，高度集权体制逐步暴露出政企不分、权责利不明、“条块”分割、多头管理、决策过于集中等矛盾，从而导致软预算约束、效益低下、经营亏损等问题，已经明显不适应生产力发展的需要。

这一时期的国资管理体制可分为四个阶段。

一、新中国成立至“一五”时期：1949—1957年

我国国有资产的基础主要来自两部分，一部分是没收的官僚资本和敌伪财产，另一部分是解放区人民历经艰苦奋斗建立的公营经济。政府直接掌握全国的铁路、电信、邮政等产业，控制了绝大部分国内外贸易和银行，掌握全国50%以上的工业原料和燃料，以及将近一半的棉纱产量。在胜利完成社会主义改造后，我国公有制经济占国民收入的比重达到92.2%，建立了以公有制为主体的社会经济结构。新中国成立初期，苏联在能源、机械、原材料等重要领域援建了156个工业项目，奠定了国民经济的工业基础。

在高度集中统一的国有资产管理体制下，政府直接组织整个社会的生产和流通，统一调拨企业的人财物，统一决策产供销，市场的作用被完全否定，甚至计划外的市场交易都被视为非法。国有企业按行政隶属关系“条条”管理，实际上变成政府的行政附属机构，收益全部上缴国家，亏损由国家承担，不是真正意义上的企业。国有资产管理的权力高度集中于中央政府，国有企业出资人职能和政府的社会管理者职能不加区分，国有资产投资资金实行统收统支、无偿使用，对生产资料实行计划调拨和统一分配的实物管理是国有资产管理的主要内容。企业只需完成主管部门下达的任务，不考虑国有资产保值增值的目标和责任，基本没有独立的经济利益，也没有生产经营自主权。(1)(2)

二、“大跃进”时期：1958—1960年

“大跃进”时期，为了解决中央集权过度的问题，我国决定扩大地方在物资、资金和人事方面的权力，将中央部属企业、基建审批权限、计划管理权限下放地方管理，形成了“条块”结合的国有资产管理体制。政府减少了指令性管理内容，并将短期生产计划、调整机构设置、招工和调配职工等权力下放给企业。企业利润按照全额利润分成制原则分配，企业可用留成资金扩大生产和发放福利。

这个阶段的改革调动了地方政府和企业的积极性，在一定程度上促进了国民经济的发展。但一些企业被下放地方管理后，削弱了国家的宏观调控能力，分散和降低了国有资产的投资规模。由于地方管理经济经验和资源保障能力不足，企业之间原有的协作关系遭到破坏，许多物资、资金和利润被挪用，导致中央财政收入下降，对一些国家重点建设计划的实施和人民的生活水平提高造成了较大影响。

三、国民经济调整时期：1961—1965年

这一阶段，为解决“大跃进”时期权力过度下放导致的局面混乱问题，中央把不适于地方管理的企业收回至中央管理，上收了国有资产投资的审批权，重新实行高度集中统一的国资管理体制。1961年国营企业的利润留成比例被国家调低，1962年以后取消了利润留成制度，建立了企业奖励基金制度，允许企业在利润中提取一定比例奖励基金，用于集体福利和职工奖金。(3)

这个阶段的改革在一定程度上优化了国有资产配置，提高了企业的经济效益，促进了国民经济恢复调整。但再度集权在一定程度上挫伤了国企和地方政府的积极性，并使国有资产管理体制重新趋于僵化。

四、“文革”和拨乱反正时期：1966—1978年

十年“文革”期间，国有资产管理体制几乎成为“大跃进”时期的翻版。国家再度将国有资产的运营、投资等权限下放给地方政府，并大幅度下放国有企业的管理权。除国防战备、重大基础设施建设、国家物资储备和对外援助等由中央部门直接管理以外，一些关系国计民生的大型骨干企业，如长春汽车厂、大庆油田和开滦煤矿等部属大中型企业也不加区别地下放给地方政府管理。地方政府代表国家监督管理国有资产，掌握了国有资产管理相关的计划、税收、信贷、物资、基建和招工等权力，对国有资产的投资管理实行大包干制度。在物资管理方面，中央各部管理的项目种类也相应减少。国有资产管理权限的下放造成了局面的混乱，极大地影响国民经济发展。“文革”结束后，国家通过拨乱反正，纠正了国有资产管理体制的一些混乱之处。

这四个阶段是在计划经济体制内国家对国有资产管理体制的改良与调整，仅涉及央地之间企业隶属关系的变化，以及国企管理权限的划分，基本未涉及政企关系改革，国有企业仍是政府的附属机构。