生态脆弱区产业经济负外部性的政府治理策略探析
潘立[1]
摘要 区域经济系统与生态系统之间的关系失调问题是制约我国生态脆弱区社会与经济稳健可持续发展的关键因素。其根源在于人类对生态脆弱区与区域经济互动关系认知不足，地方政府亦未能基于生态脆弱区的特质来有效规制产业经济负外部性。本文阐述了生态脆弱区的内涵与特征，及其与产业经济负外部性之间的耦合关系；从生态脆弱区产业经济负外部性治理的理念定位出发，从负外部性治理的产业政策问题及财税政策问题等角度深刻揭示生态脆弱区产业经济负外部性政府治理所面临的现实困境；给出生态脆弱区产业经济负外部性治理的理念定位，并提出生态脆弱区产业经济负外部性治理的产业政策及生态脆弱区产业经济负外部性治理的财税政策等具体措施。
关键词 生态脆弱区 产业经济 负外部性 政府治理
一 问题的提出
根植于科学技术的工业文明的兴盛强化了人类中心主义的生态观。理性之于人类的价值被科学技术的持续进步所反复证明，理性决策被视为人类超越其他生物系统并统御整个生态系统的根本性力量，从而确立了人类对自然生态系统的主宰权力。为践行该权力，人类以生产为手段和以生活为目标，展开了对自然生态系统的全面征服。但自然生态系统的高维属性决定了生态系统的复杂性，人类凭依现有的工程与管理技术实力难以洞悉整个生态系统的基本运作规律，从而弱化了人类凭借其现有的有限技术储备来全面控制自然生态系统发展趋势的能力。
生态脆弱区（Vulnerable Ecological Region）概念肇始于1988年布达佩斯生态学国际会议，是指生态系统结构稳定性差和支撑的系统各要素对外部扰动的灵敏度高，其退化趋势难以在现有人类技术条件下有效遏制的连续区域。生态系统脆弱区与地方政府的区域经济发展战略间存在如下关联性。其一，产业经济发展将提高生态系统脆弱区的外部扰动强度，生态脆弱区的高灵敏度和低抗干扰能力使其可在较短时期内对扰动信号做出强烈响应并在其弱自修复能力作用下使整个系统滑向崩溃。其二，区域经济发展使无外力支持的生态系统脆弱区的系统功能处于持续退化过程中。地方政府应当组织社会资源和经济资源对生态系统脆弱区给予有力的外部支持，以遏制系统的持续退化势头。其三，生态系统脆弱区所承载的生态功能的外部性有力地促进了区域社会与经济发展。这决定了地方政府对支持生态脆弱区的前期财政投入可经由区域经济循环系统来获得丰厚的远期回报。为此，地方政府有必要深入探析生态脆弱区产业经济发展所引致的负外部效应，审慎制定区域产业经济发展战略以避免脆弱生态区的系统性崩溃。
二 生态脆弱区产业经济负外部性政府治理的现实困境
（一）生态脆弱区产业经济负外部性治理的理念定位问题
1.唯经济指标行政理念问题
唯经济指标的行政理念定位和短期经济绩效价值取向降低了地方政府治理生态脆弱区产业经济负外部性的效能。1994年正式启动的分税制改革的目标是通过培养地方政府独立利益的方式来激励地方政府发展区域经济的积极性，随之产生的将国民生产总值增长与政府官员工作绩效直接挂钩的政绩评价制度改革有效激活了地方政府发展地方经济的积极性。但只重视国民生产总值的政绩评估模式扭曲了地方政府领导人的决策立场。在生态环保价值取向与本地产业经济价值取向的行政决策过程中，地方政府领导基于政绩目标考量而舍弃生态环保并选择经济增长的策略。其根源在于当前各级党政机构仍是以经济建设为中心，执政者以经济效益为纲来衡量生态脆弱区产业相关投资价值并据此制定生态脆弱区的相关生态环保政策。生态脆弱区的产业投资主体通常为大型企业，其可通过对区域生态产业的环评标准制定、环评过程及结果施加影响以从中谋求经济利益。生态脆弱区的产业开发虽然给少量本地居民带来就业岗位，但受外力干扰的有瑕疵的环评结果将使生态脆弱区面临产业配置错位的风险，从而导致本地多数普通居民的切身利益受损。普通社会居民缺乏与大型利益集团展开公平博弈的必要组织能力和谈判能力，再加之各地党政领导任职时间的有限性使其希冀在有限任期内取得显著政绩，这一执政动机使其在设计生态脆弱区产业投资可行性评估和环评的相关指标内容和评估程序时更多偏向于选择以产业部门的利益为重的短期经济绩效评估方案，而忽视以居民部门利益为重的长期经济绩效评估方案。
2.系统性治理理念缺位问题
地方政府缺乏对生态脆弱区产业经济负外部性的系统治理理念。部分地方党政领导为追求短期政绩而忽视对危害生态脆弱区生态安全的违法行为的依法规制，其行政不作为的放任态度导致生态脆弱区生态系统的功能损伤乃至整个生态区功能的不可逆性退化，从而威胁区域经济的可持续发展。其根源在于部分地方领导缺乏对生态脆弱区生态系统所衍生的长期经济价值的有效认知，其短视型经济发展理念表现为以牺牲可带来长期生态价值和经济利益的区域生态系统稳定性来换取短期经济效益和政绩。再者，地方政府未能准确把握产业经济负外部性与生态系统脆弱区间相互作用的基本规律，其所采取的重视初始投资建设而忽视后期维护性投资的理念背离了产业负外部性治理的本质规律。部分地方领导虽较重视对生态脆弱区的投资，但缺乏对生态系统建设工程的长期性和艰巨性特征的必要认知。部分生态工程的后期追踪性投资建设和系统性监管措施跟进不力，使得政府对林业生态系统建设的前期投资退化为无价值的沉没成本，导致区域生态环境持续恶化的局面得不到根本改变。
（二）生态脆弱区产业经济负外部性治理的产业政策问题
1.利益集团的规制俘获问题
利益集团的规制俘获策略遏制地方政府治理生态脆弱区产业负外部性的绩效。生态脆弱区内规制方与受规制方基于理性人假设来谋求自身福利最大化目标，作为受规制方的利益集团有较强的激励来寻找地方政府规制体系的漏洞并利用该漏洞来获取本位利益。受规制方对地方政府主管部门的规制俘获直接恶化了生态脆弱区的制度环境，进而影响周边产业经济的整体效率。政府采取规制策略的产业政策出发点是试图解决产业负外部性治理领域的市场机制失灵问题。但公共利益理论认为政府的规制行为并不能简单等同于维护公共利益；在信息不完全且规制成本不趋向零的情形下，政府规制行为可增加其背离公共利益的概率，即由政府来纠正市场缺陷可能产生无法预料的副作用，这种情况经常发生在远离公共政策运行的那些领域。[2]生态脆弱区企业的规制俘获行为将可使该企业利用公权力来谋求企业私利，以实现本位利益最优化目标为导向来操纵生态脆弱区的生态资源配置方案的制定与实施。从区域产业经济整体利益角度分析，为避免被行政力量主导的规制政策所左右，部分企业将原本可用于生产领域的人、财、物等资源转挪到对政府公务人员进行游说的支出领域。该份被企业挪用的生产资源将降低政府规制政策的有效性，放任生态脆弱区企业的负外部性。
2.产业链延展度不足遏制正外部性
生态脆弱区产业政策的制定未考虑激活产业系统的内部能力来消除产业负外部性问题。当前生态脆弱区周边经济发展水平相对滞后，区域产业链发育不足。低产业关联度导致企业生产活动的外部效应显著，企业难以借助产业链平台来实现企业外部效应的内部化。产业链凭借强大的内向吸引力促使区域内新企业或既有产业链系统的外围企业向心聚集，从而促使产业集群发展壮大。产业链的凝聚力则促使产业集群内的企业保持紧密的合作共生关系，维持体系的存在和发展。[3]产业链集群的衍生动力源自其对租金的追求和由此引致的自我强化循环式积累企业生存和发展资源的正外部性。但由于生态脆弱区的生态承载能力相对不足，有限的自然资源开发潜力制约了生态脆弱区周边居民的持续发展经济的诉求。生态脆弱区企业未能充分利用本地资源禀赋优势来拓展产品价值链，由此导致的产品加工深度不足问题降低了本地有限的物质与能源利用效率。
（三）生态脆弱区产业经济负外部性治理的财税政策问题
1.生态脆弱区的天然弱质性问题
生态脆弱区的天然弱质性要求地方政府动用财税力量来治理区域产业经济发展所衍生的负外部性问题。生态脆弱区产业经济的原料生产具有生成周期较长、产能波动率高和投资人收益风险大的特点，这决定了生态脆弱区产业经济具有天然弱质性。生态脆弱区产业的天然弱质性增加了产业投资者的投资风险，并迫使多数投资机构采取审慎策略以有效规避风险。再者，生态脆弱区产业的负外部性决定了企业运营成本与收益和社会成本与收益之间呈显著背离特征。基于理性人假设的生产者的理性选择是在生产运营过程中摒弃生态环保策略以降低其本应由企业负担的环境治理成本，利用现有政府的治理漏洞以将该部分污染体转交给区域生态环境做自然降解处理，并将其环境治理成本转嫁给本地居民来承担。通常认为可解决厂商部门与本地居民部门间的外部性冲突问题的有效方法是以零交易费用为前提的基于产权界定清晰情形下的谈判来引导资源的有效配置。[4]但考虑到生态脆弱区所处地区的政治与经济制度相对落后，产权界定模糊和交易费用高企使得科斯定理缺乏有效应用前提。肩负着维系和谐社会运行的艰巨政治使命的地方政府需高度关注可能诱发社会动荡的区域生态环境问题，并积极动用行政资源和财政资源来消弭各种可诱发社会族群对立的区域生态问题。
2.地方政府财政实力不足与财政支出结构问题
生态脆弱区地方政府财政实力薄弱和财政支出结构失调妨碍其对生态脆弱区产业经济负外部性治理的支持力。财政支持是生态脆弱区产业经济负外部性治理工作良序运行的必要条件。但生态脆弱区通常位于经济相对欠发达地区，其地方政府的财政实力相对薄弱，既对招商引资以促进区域经济发展有着强烈需求，又缺乏运用财政资金帮助区域产业企业治理负外部性问题的经济实力。再者，生态脆弱区地方政府对其辖区内企业负外部性治理的财政支出结构失调。从中央与地方财政支出结构层面分析，生态脆弱区地方政府借助诸如天保工程等国家工程的资金来支持区域生态产业发展，偏重于对关系区域生态环境重大事项的基础性、全局性的战略工程领域的投资，但该类资金属财政专户并采取专款专用管理模式，其投资领域与生态脆弱区域经济发展所需治理的负外部性领域缺乏交集。从地方政府财政支出结构层面分析，地方政府的财政支出多集中于机关人员开支及可形成固定资产的基础设施建设领域，对诸如负外部性治理等公共服务领域的支出比例相对不足。这是由于财政对区域产业经济负外部性治理相关领域的支出难以在短期内见效，地方政府在现有的政绩导向激励下倾向于支持产业发展而忽视对产业发展所引致的负外部性治理进行合理投入。
三 生态脆弱区产业经济负外部性的政府治理策略
（一）重构生态脆弱区产业经济负外部性治理的理念定位
1.增进利益交集理念
生态脆弱区地方政府应本着增进各利益相关者的利益交集理念来消弭区内产业经济的负外部性。为有效消除生态脆弱区开发企业的机会主义价值取向，地方政府有必要通过系统性制度设计来将开发企业的本位利益最优化目标与本地居民和地方政府等利益相关者的长期利益目标相捆绑。利益交集扩张将有效弱化开发企业的利益掠夺动机，延长生态脆弱区不可再生资源储备总量的可开采时间并确保其可再生资源的生成与开采速率的均衡性，以维系区域生态资源再生系统的可持续发展能力。具体而言，政府可通过调整土地政策、信贷政策及产业政策等政策性资源配置的方式来引导生态脆弱区依循政府意志来进行产业布局和企业运营活动。地方政府应当通过强化内部制度建设的方式来杜绝部分企业运用非常规性政策游说措施来对部分政府官员寻租权力，进而影响政府相关生态政策的制定和执行效能。
2.生态与人文交融理念
地方政府应确立生态系统思想与人文关怀交融的理念，基于人与自然关系的重构来调整政策制定的利益基础。生态科学与技术的迅猛发展增强了人类中心主义的膨胀，由此诱发出对生态脆弱区自然资源乱采滥用的风险。生态脆弱区生态系统的内在运作规律要求政府决策者正确认识人与自然的关系，充分认知到人类凭借当前技术能力难以全面掌控高复杂度的生态脆弱区生态系统的运行轨迹。生态脆弱区环境外部性的复杂性还表现在环境问题在伤害发生前常常包含一条相当长的因果链。若干污染源的污染物混合型排放的可能危害比其单独排放时更大；生物链条中有毒物质的集聚和迁移对生态系统或人类健康的危害可能在若干年后方可显性暴露，而在此之前的生态系统问题与问题诱因之间的联系如此之微弱以致难以有效被证明。为此，地方政府决策者应当对生态脆弱区的产业发展保留审慎意见，在生态开发及修复技术应用前景及其应用后果不明朗的情境下更多采取维持现状的保守型策略。再者，生态脆弱区周边的人类聚居点内的社会人文环境属于生态脆弱区大系统的有机构件。地方政府应当将生态脆弱区周边人类聚居点的居民利益纳入生态脆弱区产业经济负外部性治理的大框架，将增进生态脆弱区的价值及其与周边企业及居户的利益交融作为支撑生态脆弱区产业战略决策的重要支撑因素。为克服生态脆弱区企业因生态危机治理不善而诱发的显著负外部性，地方政府应当对生态脆弱区周边居户因此而造成的损失进行弥补。地方政府应将生态脆弱区周边居民的可度量经济损失与周边企业所缴纳的税费进行比较，若生态脆弱区周边企业所缴纳税费低于周边居民可度量的经济损失额，则地方政府可对该企业采取关停强制措施。
（二）改进生态脆弱区产业经济负外部性治理的产业政策
1.以高效企业为核心整合循环型绿色产业链
地方政府应以高效企业为核心整合循环型绿色产业链，削弱企业负外部性对生态脆弱区的生态压力。循环型绿色产业有助于提升生态脆弱区自然资源的利用效率，并减少产业运作过程中的诸如污染等负外部性。生态脆弱区的循环产业可促进传统的规模扩张型生产模式向资源集约型生产模式转型，将其对生态脆弱区的本地资源依赖做单位产量的资源约束减量化处理，从而提升单位资源投入的收益水平。考虑到生态脆弱区周边经济落后的实情，地方政府需采取渐进式产业转型策略。在对本地企业及有投资意向的外资企业进行单位资源产出绩效考核的基础上，地方政府可将单位资源产出效益较高的企业作为产业整合核心，给予该企业较为优厚的产业政策，大力扶持其以产业链为轴心来兼并上下游企业，并通过产业关联效应来促进整个产业的技术进步和效率提升，减轻生态脆弱区周边企业负外部性对生态脆弱区的生态承载压力。
2.提高产业内协同分工效率以增强产业关联度
地方政府应提高产业内协同分工效率，以强化生态脆弱区内产业关联度。将生态脆弱区周边产业所引致的环境承载压力控制在生态脆弱区承载力阈值范围内是生态脆弱区产业负外部性治理的底线，但有限的可利用资源与生态脆弱区周边居民的持续发展经济的诉求之间会产生矛盾。生态脆弱区地方政府应当加强本地优势产业的关联度，提升本地资源优势产品的加工深度，提高本地有限的物质与能源的转化效率，开拓本地经济在低资源耗费基础上的高水平循环经济发展模式。这要求生态脆弱区地方政府积极建立面向第一产业的循环生物链生产模式，将农林牧业的废弃物返还生产地的生物循环系统中。此举有助于将离散化生产模式下的传统农林牧业的个别企业或农户的生产负外部性内部化，用生态系统内循环的方式来消除传统生产模式下的负外部性，从而实现第一产业所提供的基础产品的绿色生产系统的良性循环运作。地方政府应当制定面向第二、第三产业的产业链拓展式产业政策，将绿色循环经济拓展到产业链的高附加值生产制造领域。产业链高附加值环节业务的拓展可实现单个企业的负外部性的局部内部化，且有助于增加地方政府的财税收入，增强其治理生态脆弱区的产业负外部性的财政实力。
（三）优化生态脆弱区产业经济负外部性治理的财税政策
1.惩治性税务措施
其一，地方政府可针对生态脆弱区产业经济负外部性问题制定惩治性税务措施。地方政府可以对生态脆弱区的部分第一产业开征资源使用税，并对第二、第三产业能耗及污染水平较高的企业开征环保税。税务部门加大征管力度并不单纯是为了增加政府收入，更重要的是通过税收杠杆来提高负外部性较大企业的税负水平，以有效防控该类企业运营过程所产生的负外部性突破外部生态环境的承载力阈值。此举还有助于调控企业的预期收益水平，激发企业的内部管理活力。基于制度经济学分析，在交易费用不为零的情况下，解决外部效应的内部化问题要通过各种政策手段的成本与收益的权衡比较。[5]地方政府应当审慎确认成本和收益的承担者和获得者及具体成本额和收益额，以便为税务部门制定相应税率提供依据。生态脆弱区产业负外部性制造者的缴税额应当与边际净收益相平衡。具体而言，各级政府可运用边际分析法来测度生态脆弱区产业负外部性制造者可从环境治理成本转移过程中获取的边际收益，并结合生态脆弱区产业负外部性制造者的支付能力酌情制定相应的惩戒税率。从生态脆弱区产业负外部性制造者的角度分析，此种将负外部性制造行为和税费负担者相挂钩的庇古型税率设计可以抬升负外部性制造者的单位产品生产成本。生态产品成本的增加将间接抬高其市场售价，并通过降低市场需求总量的方式来倒逼企业压缩产能，从而实现对区域生态环境的保护效果。
2.庇古税等额转移补贴负外部性受害方计划
地方政府可建立基于财政专项资金拨付的生态补贴计划，以维护生态脆弱区产业经济的利益均衡。支持征税以遏制负外部性者认为，要将外部性内部化以实现私人边际成本与社会边际成本相一致，必须对污染企业征收相当于两者间差额的外部成本。[6]传统庇古税设计的问题在于政府客观上可从生态脆弱区产业负外部性行为中获得正边际税收收入的额外利益，但生态脆弱区产业负外部性并未因其制造者支付额外税费而消失。这意味着地方政府在治理产业负外部性过程中所获取的额外税收收入实质上是以损害生态脆弱区内其他企业的利益为代价的。为践行社会公义，因区域产业负外部性而额外征收的庇古税相关税款应被地方政府等额转移给负外部性受害方，以弥补其损失。地方政府应当将其从生态脆弱区产业负外部性制造者处所征税款转用于对产业负外部性受害方进行补贴的专项生态补偿款，以此来维系生态脆弱区周边各企业的整体利益平衡。政府通常可运用纵向支付方式来支付该款项。但由于纵向支付方式的资金需经多个环节周转方可到达受补贴一方的账号，由此增加了专项资金被贪污、挪用的风险。各级政府可建立面向财政专款拨付对象的财政直付系统，从而压缩财政资金流转成本并提升其流通效率。
[1] 潘立，男，河南信阳人，西南林业大学经济管理学院讲师，研究方向为林业经济、供应链研究。
[2] 王山：《社会转型期背景下地方政府行为负外部性研究》，《重庆理工大学学报》（社会科学版）2013年第11期。
[3] 严北战：《外部性、租金与集群式产业链内在演化机理》，《科学学研究》2011年第4期。
[4] R.H.Coase，“The Problem of Social Cost，” Journal of Law and Economics，1960（3）.
[5] 徐博：《基于外部性理论谈低碳经济发展的财政政策选择》，《商业时代》2011年第6期。
[6] 徐博：《基于外部性理论谈低碳经济发展的财政政策选择》，《商业时代》2011年第6期。