第三节 建设历程及意义

从建设主体的角度，水利安全生产标准化建设是落实水利生产经营单位安全生产主体责任，规范其作业和管理行为，强化其安全生产基础工作的有效途径。通过推行标准化建设和管理，实现岗位达标、专业达标和单位达标，能够有效提升水利生产经营单位的安全生产管理水平和事故防范能力，使安全状态和管理模式与生产经营的发展水平相匹配，进而趋向本质安全管理。

从行业监管部门的角度，水利安全生产标准化建设是提升水利行业安全生产总体水平的重要抓手，是政府实施安全分类指导、分级监管的重要依据。标准化建设的推行可以为水利行业树立权威的、定置性的安全生产管理标准。通过实施标准化建设考评，水利生产经营单位能够对号入座地区分不同等级，客观真实地反映出各地区安全生产状况和不同安全生产水平的单位数量，从而为加强水利行业安全监管提供有效的基础数据。

一、工作的由来

2010年7月，国务院印发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号），明确要求“全面开展安全达标。深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为主要内容的安全生产建设，凡在规定时间内未实现达标的企业要依法暂扣其生产许可证、安全生产许可证，责令停产整顿；对整改逾期未达标的，地方政府要依法予以关闭”。

2011年5月，国务院安委会印发《关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》（安委〔2011〕4号，简称《指导意见》），要求“要建立健全各行业（领域）企业安全生产标准化评定标准和考评体系；不断完善工作机制，将安全生产标准化建设纳入企业生产经营全过程，促进安全生产标准化建设的动态化、规范化和制度化，有效提高企业本质安全水平”。《指导意见》明确了标准化建设的总体要求和目标任务，宏观部署了相应的实施方法。

为了贯彻落实国家关于安全生产标准化的一系列文件精神，2011年7月，水利部印发了《水利行业深入开展安全生产标准化建设实施方案》（水安监〔2011〕346号，简称《实施方案》）。《实施方案》明确，将通过标准化建设工作，大力推进水利安全生产法规规章和技术标准的贯彻实施，进一步规范水利生产经营单位安全生产行为，落实安全生产主体责任，强化安全基础管理，促进水利施工单位市场行为的标准化、施工现场安全防护的标准化、工程建设和运行管理单位安全生产工作的规范化，推动全员、全方位、全过程安全管理。通过统筹规划、分类指导、分步实施、稳步推进，逐步实现水利工程建设和运行管理安全生产工作的标准化，促进水利安全生产形势持续稳定向好，为实现水利跨越式发展提供坚实的安全生产保障。《实施方案》从标准化建设的总体要求、目标任务、实施方法及工作要求等四方面，完成了水利安全生产标准化建设工作的顶层设计，确定了水利工程项目法人、水利水电施工企业、水利工程管理单位和农村水电站为水利安全生产标准化建设主体。

2013年，水利部印发了《水利安全生产标准化评审管理暂行办法》《农村水电站安全生产标准化达标评级实施办法（暂行）》及相关评审标准，明确了水利安全生产标准化实行水利生产经营单位自主开展等级评定，自愿申请等级评审的原则。水利部安全生产标准化评审委员会负责部属水利生产经营单位一级、二级、三级和非部属水利生产经营单位一级安全生产标准化评审的指导、管理和监督。2014年水利安全生产标准化建设工作全面启动。

二、水利安全生产标准化建设现状

安全生产标准化工作开展以来，各级水行政主管部门积极响应，部分省（直辖市）采取激励措施鼓励水利生产经营单位自主开展安全生产标准化建设，各单位为提高自身安全管理水平始终保持较高的创建积极性。2017年10月水利部印发《水利部办公厅关于进一步推进部直属单位水利安全生产标准化建设工作的通知》（办安监〔2017〕156号），要求部属水利生产经营单位2020年以前全部实现标准化达标目标，部属单位及时跟进，加快水利安全生产标准化建设步伐。截至2018年6月，全国水利工程项目法人、水利水电施工企业、水利工程管理单位共有239家单位取得水利安全生产标准化一级等级证书，超过3000家单位取得水利安全生产标准化二级、三级等级证书。

三、水利安全生产标准化建设成果

水利安全生产标准化建设是水利行业安全生产工作由粗放型管理向精细化、规范化管理的重要转折，也是安全生产改革发展的科学举措和必经之路。水利安全生产标准化建设自2011年起至今经历了起步、推进、调整和持续巩固的过程，逐渐成为水利行业一项常态化机制，取得丰硕成果。

一是推动了主体责任落实。水利安全生产标准化建设的直接出发点是落实水利生产经营单位的主体责任。在建设期间，水利生产经营单位的主体责任得到全过程、全方位的落实，每个岗位和环节的安全责任进一步明确，并与具体的建设举措逐项对应。达标建设的同时量化了主体责任的落实程度，也是安全生产工作“红线意识”和“底线思维”的直观呈现。

二是强化了全员安全意识。通过实施水利安全生产标准化建设，水利行业相关单位、从业人员的安全管理意识进一步强化。特别是生产经营单位及从业人员在建设过程中潜移默化地接受了系统的安全生产教育培训，初步形成了由“要我标准化”向“我要标准化”的本质转变。全员全过程的建设需求也促使安全工作参与人员从特定少数转变为所有员工，奠定了单位安全文化的建设基础。

三是夯实了安全生产基础工作。水利安全生产标准化建设是一项长期的、基础性的系统工程，涵盖了增强人员安全素质、提高装备设施水平、改善作业环境、强化岗位责任落实等多个方面，有利于全面促进水利生产经营单位的安全生产保障水平。标准化建设的评审标准整合了原来分散在不同法律法规、规章制度、技术标准中有关安全生产方面的要求，帮助建设主体系统、全面、完整地掌握生产经营过程中安全管理工作应该“做什么”，其持续化的管理要求促使建设主体持续改善基础工作，建立长效机制，有针对性地补强工作中的短板，不断趋近于“本质安全”的建设目标。

四是提升了行业管理水平。水利安全生产标准化为行业监管部门实施安全生产分类指导、分级监管提供了重要抓手，指导的依据和方向得以明确，在解决了“做什么”的问题后，也解决了“怎么做”。同时，标准化建设中着重强调现场管理、安全风险管控和隐患排查治理，直接提升了水利生产经营单位的事故防范能力，有力促进水利安全生产形势的持续稳定好转。

四、水利安全生产标准化建设过程中存在的问题及建议

在水利安全生产标准化建设过程中，大部分申请单位能够依据相关要求开展建设工作，但也有部分单位在标准化建设过程中暴露出了诸多问题，主要表现为：

一是个别单位对安全标准化建设认识不足。个别单位未能正确认识标准化建设是提高安全生产管理水平的手段和途径，将通过达标评审作为唯一目的，仅以为了通过取证能在市场竞争中取得一定的优势或为了满足上级单位的要求为出发点，安全生产标准化体系与企业的实际管理发生脱节，产生“两张皮”的现象，与标准化建设本质要求不符。

二是安全标准化建设工作不平衡。从目前水利行业安全生产标准化建设统计情况来看，存在着创建单位类型间与地区间的不平衡问题。从创建单位类型上看，截至目前通过一级达标的239家生产经营单位中，项目法人12家，占5%；水利施工企业190家，占79.5%；水管单位37家，占15.5%。从地区间建设情况来看，全国各省（自治区、直辖市）中东部地区二级、三级标准化开展情况明显高于西部及北方地区，个别省（自治区、直辖市）到目前甚至尚未开展建设工作。

三是部分单位安全生产标准化建设工作不够扎实。未做到全员、全过程参与，没有覆盖所有部门、项目，建设过程不够规范。

四是对部分评审标准的理解存在偏差。未准确把握评审标准的含义，对评审尺度把握不到位，不能严格依据评审标准要求进行自评。如岗位责任制与安全责任制的区别，安全生产管理机构与安全生产委员会或领导小组的区别，企业安全生产规章制度与国家法律法规、规章和技术标准的关系，重大危险源与事故隐患的区别等。

五是记录不完善。安全标准化建设过程中形成的原始资料不完整、不全面、不规范的问题比较普遍。部分申请单位提供的支撑性材料缺少原始记录。

六是部分管理人员专业水平不够。“不会”问题比较突出。自评阶段发现的问题主要集中在安全警示标志不够、临边防护不到位、规章制度不健全、教育培训不到位等较为肤浅的问题，对达到或超过一定规模的危险性较大单项工程专项施工方案、重大危险源辨识、临时用电、消防安全等方面的问题较少提及；本应在自评阶段整改完成的问题没有及时发现并整改，个别单位甚至存在重大事故隐患未及时排查治理，导致评审阶段失分较多或被一票否决。

七是部分单位提交的自评报告质量不高。自评报告中缺少原始材料证明建设过程的真实全面和建设取得的实际成效；评审描述不详细、不准确、深度不够，个别单位只是问答式的表述，内容空洞、言之无物；个别自评报告中展示的隐患整改前后对比图片，有明显“摆拍”的痕迹。

针对标准化建设过程中存在的问题，可采取以下措施加以改进：

一是加强宣贯及引导，正确认识标准化建设的目的和意义。提高生产经营单位对安全生产标准化工作的本质认识，加大对创建效果较好案例的宣传、推广力度，引导生产经营单位将安全生产标准化工作作为提升安全管理水平的重要抓手。与现有管理模式充分、有效融合，避免与现有管理模式脱节，降低工作效率、增加企业管理成本。

二是加大行业推广力度。通过政策导向和建设成果的引领、示范作用，督促、带动标准化建设滞后的地区及水利生产经营单位，提高标准化建设覆盖面，以全面落实《中华人民共和国安全生产法》《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和水利部的有关要求。

三是加强相关法规、标准的宣贯培训力度。通过集中培训、网络培训、企业自主培训、编制标准释义说明等多种方式，加强对安全生产标准化有关法律法规、技术标准特别是评审标准的学习和理解，使相关单位和人员正确掌握标准化建设的程序、要求及技术要求，提高标准化建设质量。

四是与日常安全管理工作结合、齐抓共管。对现行安全生产管理的部门规章和工作制度进行修订，将日常安全生产监督管理工作与安全生产标准化工作充分融合，形成齐抓共管的态势，有效推动安全生产标准化工作的质量。

五是加大对达标申请单位的审查力度。进一步细化达标评审工作细则，严格依据相关标准对达标申请单位申报材料及现场进行审核，对不符合要求的单位坚决拒之门外。从近年来的技术审查环节来看，效果比较显著。

六是加强动态管理。通过延期申请、年度自评及监督检查、巡查等工作方式，加强对达标通过单位的监督管理，强化退出机制。