第一章 现代水网系统理论
第一节 水网概念的提出
一、人水关系
（一）人水关系概述
水是人类生存的基本条件，人类社会的发展离不开水的养育，但古语有“水能载舟，亦能覆舟”，人类又难于避开因水而带来的各种侵害。尤其是在以农业为经济基础的我国古代社会，农业发展、商贸活动都离不开水，可以说水是农业的命脉，也是历朝历代兴衰存亡的基础因素。历代君王非常重视治水问题，从大禹治水到管子提出的“善为国者，必先除水旱之害”，到秦皇汉武、明太祖兴修水利，再到乾隆、康熙时期视水利“关系国计民生，最为紧要”，直到中华人民共和国成立后政府对水利一直以来的高度重视，都深刻反映出“善治国者、必重水利”，从另一个侧面也说明，水在我国人类社会发展过程中具有不可替代的基础性和重要性，这一点很好地体现在各阶段的治水思路上。
从我国历来的治水思路看，非堵即疏、非束水即改道、开源与节流对立、供水管理与需水管理、工程措施与非工程措施相结合等都是相互对立的治水思想方法，基本反映了人与水的各种主客体关系，或是这种主客体关系之间的相互转化。长期以来，人类在大规模征服自然的同时，逐渐形成了以自我为主宰的用水意识、用水习惯以及价值体系，片面强调人类的主观能动作用，从而忽略或否定了水在自然界的主体地位，过分索取，粗放经营，竭水而用，超量排污，破坏环境，加剧了人与水、人与环境的矛盾，使水多、水少、水脏、水浑等问题更为突出，严重制约社会经济的发展[1]。落实到具体的治水思路上，“堵”是“兵来将挡、水来土掩”；而“疏”则是大禹治水中的“导”理，顺应“水往低处流”的性质，疏通河道，拓宽峡口，让洪水能更快地通过，水性就下，导之入海，高处就凿通，低处就疏导[2]。同样，“开源”“供水管理”和“工程措施”是着眼于水的手段，而“节流”“需水管理”和“非工程措施”则是人类自身挖潜的工具。
应该认识到，治水本身就是一门综合性的科学，必须从区域地形地貌、山水格局、地质条件、气候条件、水情雨情以及人力、物力等因素综合分析，从而采取相应的对策，而不仅仅是用“堵”“疏”“工程性措施”等就可以彻底解决、一劳永逸的。而且从人类本身的能力出发，规避洪水的能力是有限的。因此，需要根据区域的实际情况，在不断调整和变化的人水关系中树立正确的治水思想，寻求解决水问题的合适方法和路径，制定出科学合理的治水决策。
在当代，我国治水战略也随着时代潮流的变化和水利工作的新任务及时作出转变、调整。20世纪80年代，我国提出了“全面服务，转轨变型”的水利工作方针，以农业服务为主进一步扩大到为国民经济和整个社会发展服务，从不够重视投入产出进一步转到以提高经济效益为中心的轨道上来。1998年大洪水以后，提出了“人水和谐”的治水思想，建立了实现“从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展”的治水战略。经过近40年的改革开放，我国治水的外部环境和内部条件已然发生了重大的变化。我国社会生产力和综合国力显著增强，人民生活水平和社会保障水平显著提高，工业化、城镇化深入发展。但我国治水所面临的形势却越来越复杂和严峻：不仅要面对人多水少、水资源时空分布不均的基本国情水情，还需要克服洪涝灾害频繁的心腹大患，解决水资源供需矛盾突出的发展瓶颈，弥补水利基础设施薄弱的短板，更需要面对水污染突出和水生态环境恶化的全新挑战。水问题不再是一个地区和部门的问题，而成为一个影响全社会、全流域甚至具有国际性的全局问题。治水的内涵不再仅仅是一个单一的水利工程建设措施，而已经演变成为一个影响我国经济、社会、生态环境和安全的综合性策略。水问题的解决，已不可能仅仅依靠政府的力量、通过水利部门自身的努力就能够实现，更需要群策群力、调动各方力量。由此，顺应时代的发展潮流，我国当前在治水思路方面也作出了积极的转变和调整[3]。
充分认识水问题的全局性以及解决措施的综合性，建立“政府主导、社会共治”的治水思路。水利已经不仅是“为利害也”那么简单，也不仅是“农业的命脉”，更已成为“现代农业建设不可或缺的首要条件、经济社会发展不可替代的基础支撑和生态环境改善不可分割的保障系统”。水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。可以推论，治水的措施也不可能仅是修建水利工程那么简单，而必须是一个涵盖政治、经济、社会和文化等人文社会学科以及生态环境和工程等自然学科的综合性系统工程。实施如此综合全面的系统工程，必须依靠和充分调动全社会的力量，在政府的主导下共同推进。
正确处理政府的引导性和市场机制发挥的全面性，建立“体制引导、机制发挥，体制机制共治”的治水模式。治水模式受水行业外部的政治经济环境的影响，而且必须与大的社会环境相一致才能成功。至今，我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中发挥了积极的基础性作用，推动我国的治水机制形成了“政府”和“市场”的“双轮驱动”模式：政府实施“公益性、基础性、战略性”的治水工作，而市场全面发挥促进各种治水资源合理、优化配置的机制。随着我国改革开放的不断深入，这种“双轮驱动”治水模式也将全面发展，并在改革和完善的过程中不断释放治水“红利”，从而推进我国水问题有效解决和水行业的可持续发展。
准确认识水问题的流域性以及与经济、社会和生态环境之间的关联性，推进“流域共治、区域分治”的治水方法。水是一种流域性的资源，流域的上下游、左右岸通过水力联系相互作用和影响，其间导致的各种水问题都会成为流域性问题，并且具有流域外部性特征，如防洪、抗旱、供水、发电、航运以及水污染等。更进一步，由于水在经济社会发展和生态环境保护中的基础性作用，流域内资源开发、产业布局、城乡发展和生态环境保护等工作都将以水为媒介相互作用和影响。因此，水的流域性客观上要求水问题不能通过单一的行政区域的方法解决流域外部性问题，而需要建立流域层面的治水方法：在流域层面统筹经济社会发展、生态环境保护以及水资源开发利用和管理，并在区域层面实施和落实。
科学认识水量、水质的综合性，建立“一龙主治、多龙协治”的治水责任和协作工作机制。水是一个综合载体，包括水量、水质、水温、水能、泥沙以及水生动植物等各种物理、化学和生物质特征及其过程，还具有时空分布的特点。同时，水问题的演变也有其历史规律性：防洪和供水在农业社会占有主导地位；水污染治理和水环境保护的重要性则在工业社会逐步显现；而在生态文明阶段，水生态保护的地位显得尤为突出。水的综合性反映了治水必然是一个多部门协调协作的工作，水问题的历史阶段性则说明了在每一个历史阶段必然有一个部门主导治水工作。
虽然大禹治水发生在距今4000多年的时期，那时人类抵御自然灾害的能力极其弱小，对水的认识也可能仅仅停留在“为利害也”的层面。当今，无论是自然地理环境，还是经济状况、政治制度、社会条件，以及对水的认识都与那时有天壤之别，但以今天的视角来看，大禹治水对于现代治水以及其他工作，仍然有着十分重要的现实意义。顺势而为、科学认识并正确处理主体和客体关系，及时调整治理思路，是大禹治水给予我们最重要的启示。
（二）人水关系的发展历程
人水关系是人类社会和自然系统关系的集中体现。人类对水的认识和利用，是在人水互动中不断深化和前行的。从我国社会发展历程来看，人水关系多体现在“治水”二字，而治水又大都注重于治理因水带来的灾害，水灾、旱灾、人水争地，再放大到整个人类社会的发展，人类与自然水一直处于博弈的两端，可以说人水关系就是一部人和水斗争的历史。而在水利与水害转换之间，人类社会总在不断尝试掌握先机，并逐渐累积了优秀的水文化观，进一步对人水关系产生深远的影响。纵观我国治水的整个历程，人水关系的发展大致经历了四个主要的阶段。
第一阶段：敬畏服从的原始水利阶段
该阶段人类生产力非常低下，主要以解决自身生存安全和基本生活需求为主要目标，对水旱灾害的控制能力较低。而且，人类“缘水而居、不耕不稼”，靠水获得食物来源，对水本身有敬畏和崇拜之心，因此把水旱灾害看作是上天的意志，是对人类社会的惩罚，人力无法抗拒，只能被动逃避[4-5]。不难发现，以洪水为主题或背景的神话在世界各地也普遍存在，缘于过往的洪水灾害异常惨烈，在人类心灵中留下不可磨灭的印记，逐渐成为一种集体表象，以神话的形式一代一代地流传下来，客观上说明人们对自然灾害保持戒惧的态度一直存在。在这个阶段里，人与水的关系以人类被动适应、顺应及依存自然为主要特征，其持续时间长达几十万年。
第二阶段：开发利用的初级水利阶段
该阶段人类社会及生产力发展已经摆脱原始阶段的简单的对水的敬畏和逃避，尤其是农耕社会发展的需要，水已经变成一种生产力的要素。人类为了生产粮食自给自足，学会了开挖陂塘沟渠、筑堤建坝，引水灌溉；抵御洪水方面较之原始水利阶段被动逃避的方式也有了质的转变，闻一多在《伏羲考》中把“择丘陵而居”“壅防”“疏导”总结为古人抵御和利用洪水的三大类方法[6]。同时，人类对水的认识也越来越深，尤其是在《管子·水地》一篇中，叙述了最普遍存在的人、水和地的关系，在论证三者各自特性的基础上，总结其逻辑规律，得出“人、水、地统一”的结论。在某种程度上，这种思想已然超越自身时代的限制，甚至被誉为中国最早的生命科学说，也是对人水关系认识的升华。在这一阶段中，人类以建设一般水利工程为主，主要目的是用以改造河川、调蓄洪水、制止洪水为害，在时间上可认为从大禹治水时期一致持续到中华人民共和国成立后三四十年间。
第三阶段：索取型的水利阶段
这一阶段水利的高增长式发展模式与社会生产力的发展及社会制度密切相关。这一时期修建堤防成为防洪的主要技术手段，人类和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，限制洪水的泛滥[7]。该阶段以改造自然的能力提高和无度地向自然索取为主要特征。自近代工业化发展以来，我国的经济增速一直保持较高水平，在经济高速增长的同时，国家对水资源的开发利用不断增大，很多区域只为本身经济发展加速，忽略了对当地水资源的保护和有序利用，导致对水体的污染远远超越本地水资源承载能力和水环境承载能力，造成水源短缺、水源污染严重、水生态退化。在这一阶段里，水利基础理论研究和水利基础设施的技术条件日趋成熟，规模也达到一定的程度，对洪水的调控能力显著增强，在防洪、排涝、抗旱、航运、发电等诸多方面技术已经达到一定的水平，曾一度助长了人们战胜一切洪水的信心。
其实，水是一切生物必需的生命保障，人类社会的发展既离不开水的养育，又难于避开大水的侵害。也就是说，如果自然水没有侵害到人类的生命财产，就不称其为灾害，古今中外均同此理[8]。那么，社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会密切相关的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免，人们利用堤防约束甚至侵占河道、湖泊等水体。由于过多片面追求经济发展而导致无节制地开发水资源、侵占水面、污染水体，并大肆破坏森林植被，最终使得区域水环境质量日益下降，流域自然循环系统与水的涵养过程也遭到不同程度的破坏，生态系统功能退化严重，也是这一阶段最突出的特征。
第四阶段：人水和谐型水利阶段
该阶段的主导因素是人们对人水关系有了新的认识，以往主要依靠工程技术措施的发展方式导致了一系列新的水问题的出现，迫使人们转变治水思路以突破困境。1928年，美国社会学家提出社会发展存在导致灾害增长的因素，进而在工程界人们又重新认识到，人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由自然的主人转变为自然的朋友和保护者[9]。以美国为例，自从工业化以来，美国所兴建的水库库容已相当其多年平均年径流总量的60%，但水灾损失却依旧在不断增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。这一认识已逐渐成为世界治水的主流派，并被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。
与此同时，在洪涝灾害方面，人们也意识到是自然与社会相互作用的统一结果，要达到有效减轻水灾的目的，在防范洪水的同时，必须注意统筹考虑，以国土江河综合开发的理念寻求发展，并尽可能适应自然。2000年前《贾让三策》开篇的第一句话“古者，立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及”强调在改造河川的同时必须注意适应洪水的自然性情。类似的认识层出不穷，都是在单纯运用工程措施几乎走投无路的情况下提出的，似乎是无奈之举，但这也是前人治水的非主流认识[9]。
随着人们对水的内在精神需求的逐步增强，人们进一步认识到水在地区发展中的基础和主导性地位，在满足人类生存和生产要求、保障经济社会可持续发展的同时，也是水环境、水生态的主要载体，因此开始重视水生态环境的治理与保护，更多地强调人与水的和谐相处，达到人、水、城共生发展的状态。这一阶段，基本上确立了“人水和谐”观[10]，尤其是自党的十八大以来，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的理念，已经成为新时期我国治水的重要方针，为“十三五”规划及未来更长一段时间的水利建设、水问题破解指明了方向和支撑理论[11]。例如，在水系规划、水治理体制机制、水管理、水生态文明建设、水利基础设施建设、水景观打造、水文化重塑、水经济发展等方面也开始统筹考虑，进一步通过规划引导，针对区域经济社会发展中的水问题因地制宜寻求突破之道。同时，该阶段通过对人水关系认识的不断提升，水基础科学也得到突破性的发展，生态、水文、水利、景观、文化、经济、管理等学科之间的互相融合趋势越发明显，交叉学科基础理论在指导水体治理等方面也发挥了重要的作用。
（三）人水关系演变的影响因素
在我国治水历程中，影响治水思想演变的因素大体可以分为两类，即自然因素和社会因素。从总体上讲，在中华民族5000多年的历史岁月中，水利的发展方向及治水思想的演变都受到两者的制约，从最初以自然因素为主导，到后期逐渐以社会因素为主导，无数的水利人在努力地寻找这个平衡点，这个平衡点也是我国目前水利发展的最佳方向，即人水和谐，既是影响因素也是自身属性，可以说人水和谐是集自然因素与社会因素为共同核心而达到的一种水利发展目标[12]。
影响人水关系演变的自然因素主要包括气候、地形、地势、河流、土壤、植被、条件、规律等有关方面。我国幅员辽阔，地区间的气候、降雨等自然因素各有差异，因此分析不同地区的水利发展历程，要对以上自然因素进行统筹考虑。自古以来，我国的传统文化强调人与自然的统一，人的行为与自然的协调，道德理性与自然理性的一致[13]。根据这种思想，人不能违背自然，超越自然界的承受力去改造自然、征服自然、破坏自然，而应该在顺从自然规律的条件下利用自然、调整自然，使之更符合人类的需要，也使自然界的万物都能生长发展。
影响人水关系演变的社会因素是指政治、经济、文化、信息的集合。其中，政治因素包括国家出台的水资源管理制度及水利发展方针、水利法制建设、水利发展政策、水利及生态环境建设的有关文件等，它是符合国家发展目的的一种人为控制因素，直接关系到国家和社会发展的方向。在古代主要表现在国家为了战略需要或者带动地方经济而修建人工渠系、运河等，而在现代，则体现在战略部署、社会安全、能源开发、农业保障、生态环境需求等。经济因素关系到经济制度和经济状况，如经济发展速度与水资源供给平衡关系、人民生活用水状况等。文化因素是指水文化教育、水利科技、水文化普及度、节水观念、风俗习惯等。信息因素包括信息来源和传输情况，具体指水文气象资料的收集、传输和共享。如果上述因素呈现出良好的适宜和稳定状态，那么就会对国家经济的发展和社会的稳定起到推动的作用；相反，就会产生消极的影响。
因此，在发展水利的过程中，我们既要注重自然因素的影响，又要考虑社会因素的影响，而现在我们需要攻克的难题就是寻找这样一个平衡点，即达到人水和谐的目的，从而实现人、水、城和谐共生的战略目标。
二、新时期治水思路
水是基础性自然资源和战略性经济资源。维护健康水生态、保障国家水安全，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展，历来都是关系国计民生的大事。尤其是党的十八大以来，习近平总书记围绕系统治水这一理念作出一系列重要论述和重大部署，科学指引我国的水利建设，开创了治水兴水新局面，并在此基础上不断发展治水理念，从水生态价值论、水生态生产力论等方面不断丰富发展，形成了新时期我国治水兴水的重要战略思想，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚实的水安全保障，也为各地开展现代水网建设提供了重要的理论基础。
（一）我国新时期重要治水思想
党的十八大以来，国家提出了一系列生态文明建设和生态文明制度建设的新理念、新思路、新举措。保障水安全，必须在指导思想上坚定不移地贯彻这些精神和要求，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的方针，实现治水思路质的转变。这十六字概括了新时期治水工作的根本方针、重大原则、思想方法和基本要求[14]。
第一，节水优先是新时期治水工作的根本方针，是针对我国国情，总结世界各国发展教训，着眼中华民族永续发展作出的关键选择。要善用系统思维来统筹水的全过程治理，分清主次、因果关系，当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。我国人均水资源占有量2100m3，仅为世界平均水平的28%，正常年份缺水500多亿m3。目前，我国用水方式还比较粗放，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2～3倍；农田灌溉水有效利用系数0.52，远低于0.7～0.8的世界先进水平。因此，需要充分认识节水的重要性，始终坚持并严格落实节水优先方针。
第二，空间均衡是新时期治水工作的重大原则，也是从生态文明建设高度，审视人口经济与资源环境关系，在新型工业化、城镇化和农业现代化进程中实现人水和谐相处的科学路径。长期以来，一些地方对水资源进行掠夺式开发，经济增长付出的资源环境代价过大。面对水安全的严峻形势，必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则，加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为经济社会及产业发展的刚性约束。要深刻认识到水资源、水生态、水环境承载能力的有限性特点，必须牢固树立生态文明理念，始终坚守空间均衡的重大原则，努力实现人与水的和谐相处。
第三，系统治理是新时期治水工作必须始终坚持的思想方法，是立足山水林田湖草这一生命共同体，统筹自然生态各要素，解决我国复杂水问题的根本出路。许多地方重开发建设、轻生态保护，开山造田、毁林开荒、侵占河道、围垦湖面，造成生态系统严重损害，导致生态链条恶性循环。因此，在治水、兴水、节水、管水各项工作中，要坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”，治水要统筹自然生态的各个要素，要用系统论的思想方法看问题，统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田等。
第四，两手发力是新时期治水工作必须始终把握的基本要求，是从水的公共产品属性出发，充分发挥政府作用和市场机制，提高水治理能力的重要保障。水是公共产品，水治理是政府的主要职责，保障水安全，在节约用水、水污染治理、水生态系统修复、水生态空间拓展等工作中，都要充分发挥市场和政府的作用，分清政府的职责，以及市场机制的作用范畴。同时要明确，充分利用水权、水价、水市场优化配置水资源，让政府和市场“两只手”相辅相成。
（二）新时期治水思想的深刻内涵
我国新时期的治水思想涵盖了治水工作的根本方针、重大原则、思想方法和基本要求，在内涵上也深刻突出了治水的综合性、整体性、协同性等各层次内容[14]。
治水思想突出了治水的综合性。新时期的治水思想提出了对山水林田湖草进行统一保护、统一修复的必要性和紧迫性，而且用途管制和生态修复必须遵循自然规律。这一重要论述深刻揭示了山水林田湖草之间相互依存的有机联系，明确强调在治水兴水中要杜绝片面性，在治水理念、治水技术和生态修复等方面切实做到综合施策。突出治水理念的综合性，就是要突破就水治水的片面性，立足山水林田湖草这一生命共同体，统筹兼顾各种要素、协调各方关系，把局部问题放在整个生态系统中来解决，实现治水与治山、治水与治林、治水与治田有机结合、整体推进。明确治水路径的综合性，就是要综合运用治污、防洪等工程措施和生态技术、生物措施，加强工程措施与生态手段的集成，实现蓄水调水、农田保护和水土流失治理相统一。强调人工治理和自然修复的综合性，就是要服从规律、综合治理，把人为活动与环境自愈有机结合起来，促进生态平衡。
治水思想突出了治水的整体性。自然界的淡水总量是大体稳定的，但地区可用水资源量一般取决于降水和区域水生态情况，这是人口资源环境相均衡的客观规律，也基本上体现了经济效益、社会效益和生态效益之间有机统一的辩证关系，实质上是要求我们在治水工作中，坚持整体性原则，科学把握水资源分布和使用的均衡，包括区域均衡、季节均衡、时空均衡等，实现区域水生态整体良性循环。把握区域均衡，就是要全域统筹、科学调控，改变富水区资源流失和缺水区资源匮乏的不合理现象，实现资源区域均衡利用。科学实施水系连通，坚持自然恢复和人工连通相结合，构建多元互补、调控自如的江河湖库水系连通格局。把握季节均衡，就是对于同一水系、流域和区域，在洪水季节增加蓄水滞水，留好过境客水、补充地下水，减轻洪涝压力，扩充资源存量；在枯水季节加大蓄滞水排泄力度，既补充流域生态基流，又保障发展和生活用水。把握时空均衡，就是根据流域和区域的不同水文条件和径流特点，以自然河道为主、人力工程为辅，环绕自然河道，采取工程蓄水、湿地积存、湖泊吸纳、林草涵养等措施，建设调蓄得当的柔性水道，增强区域防汛抗旱、水资源时空调控能力。
治水思想突出了治水的协同性。保障水安全，关键要转变治水思路，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的方针，统筹做好水资源节约、城乡供水保障、水灾害防治、水环境治理、水生态保护修复等工作。这就要求我们必须以辩证思维和系统方法指导治水兴水的重大实践，在治水兴水的全过程中分清主次因果，既抓住关键环节、又注重全面协同、两手发力。具体地，要求面向解决治水兴水过程中资源短缺、用水方式粗放的突出矛盾和问题，坚持节水优先，从观念、意识、措施等方面将节水放在优先位置，强调切实抓好节水增效；针对水资源作为公共产品和一般资源的特点，坚持两手发力，以政府为水治理的主体，同时鼓励市场主体积极参与，“两只手”同时发力、相得益彰；坚持改革创新，强调加大重点领域改革攻坚力度，建立健全治水兴水的科学体制机制，健全重大水利项目科学论证制度，完善水资源价格形成机制，建立水资源生态补偿体制机制，改革投融资体制机制等。
（三）新时期治水思想的重要意义
我国新时期治水思路，是在深入剖析我国水安全新老问题交织的严峻形势的基础上提出的，涵盖了我国治水兴水的重大现实意义，体现了我国治水的历史渊源、系统视野和时代特征[15]。在治水兴水的具体工作中，应该认真学习运用，将理论积极运用于实践。
新时期治水思想体现了区域治水工作中深刻领会国情、区情、水情的重要性。我国水资源时空分布极不均匀、水旱灾害频发、地理条件独特等自古以来都是基本国情。基于实际，我国新时期治水思路深刻揭示了治水兴水与治国理政的内在关系，鲜明指出了治水对我国的特殊重要性。因此，具体的治水工作要深刻审视和准确把握基本国情、水情，地方也要根据地方的具体实际，切实增强保障区域水安全的思想认识，并统一到行动自觉。
新时期治水思想体现了区域治水工作对治水地位认识的重要性。水安全是涉及国家及地区长治久安的大事，因此要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好国家水安全问题，从区域经济社会可持续发展角度，要认识保障区域水安全的重要性。因此，要准确把握中央关于治水的战略定位，把治水兴水的具体理念和技术手段都加以运用，达到理论和实践的高度统一，为区域生态发展和经济社会发展提供基础支撑。
新时期治水思想体现了区域治水工作对区域水安全形势科学判断的重要性。随着我国经济社会不断发展，水安全中的老问题仍有待解决，新问题越来越突出、越来越紧迫。这是对治水阶段性特征的科学判定，体现了鲜明的问题导向和强烈的底线思维。当前，我国水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出。因此，我们要准确把握水利所处的历史方位，不断提高治水兴水的责任感、紧迫感和使命感。
（四）新时期治水思路的践行途径
新时期的重要治水思路，深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，也是当前水利工作的指导思想，对于加快构建国家及区域水安全保障体系具有重要的实践指导意义[14-15]。
第一，全面建设节水型社会，着力提高水资源利用效率和效益。牢固树立节水和洁水观念，切实把节水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。在农业节水方面，要积极推广低压管道输水、喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉技术，大力发展旱作节水农业，抓好输水、灌水、用水全过程节水；在工业节水方面，要加强工业节水技术改造和循环用水，逐步淘汰高耗水的落后产能，新建、改建、扩建的建设项目必须落实节水“三同时”制度；在城市节水方面，要加快城市供水管网技术改造，减少“跑、冒、滴、漏”，全面推广使用节水型器具，严格规范高耗水服务行业用水管理，加大雨洪资源利用力度，加快海水、中水、微咸水等非常规水源开发利用。
第二，强化“三条红线”管理，着力落实最严格水资源管理制度。坚持以水定需、量水而行、因水制宜，全面落实最严格水资源管理制度。加强源头控制，加快建立覆盖流域和省、市、县三级的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，进一步落实水资源论证、取水许可、水功能区管理等制度。强化需求管理，把水资源条件作为区域发展、城市建设、产业布局等相关规划审批的重要前提，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，严格限制一些地方无序调水与取用水，从严控制高耗水项目。严格监督问责，建立水资源水环境承载能力监测预警机制，推动建立国家水资源督察制度，把水资源消耗和水环境占用纳入经济社会发展评价体系，作为地方领导干部综合考核评价的重要依据。
第三，加强水源涵养和生态修复，着力推进水生态文明建设。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，着力打造山清水秀、河畅湖美的美好家园。强化地下水保护，实行开采量与地下水水位双控制，划定地下水禁采区与限采区。加强水土保持生态建设，推进重点区域水土流失治理，加快坡耕地综合整治和生态清洁小流域建设，加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区生态保护。推进城乡水环境治理，大力开展水生态文明城市创建，加强农村河道综合整治，打造自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵家园”“海绵城市”，促进新型城镇化和美丽乡村建设。强化河湖水域保护，落实河湖生态空间用途管制，实行河湖分级管理，建立建设项目占用水利设施和水域岸线补偿制度，有序推动河湖休养生息。
第四，实施江河湖库水系连通，着力增强水资源水环境承载能力。坚持人工连通与恢复自然连通相结合，积极构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系。在东部地区，加快骨干工程建设，维系河网水系畅通，率先构建现代化水网体系；在中部地区，积极实施清淤疏浚，新建必要的人工通道，增强河湖连通性，恢复河湖生态系统及其功能；在西部地区，科学论证、充分比选、合理兴建必要的水源工程和水系连通工程；在东北地区，开源节流并举，恢复扩大湖泊湿地水源涵养空间。
第五，抓好重大水利工程建设，着力完善水利基础设施体系。按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，集中力量有序推进一批全局性、战略性节水供水重大水利工程，为经济社会持续健康发展提供坚实后盾。推进重大农业节水工程，突出抓好重点灌区节水改造，大力实施东北节水增粮、华北节水压采、西北节水增效、南方节水减排等规模化高效节水灌溉工程。加快实施重大引调水工程，强化节水优先、环保治污、提效控需，统筹做好调出调入区域、重要经济区和城市群用水保障。建设重点水源工程，强化水源战略储备，加快农村饮水安全工程建设，推进海水淡化与综合利用，着力构建布局合理、水源可靠、水质优良的供水安全保障体系。实施江河湖泊治理骨干工程，综合考虑防洪、供水、航运、生态保护等要求，在继续抓好防洪薄弱环节建设的同时，加强大江大河大湖治理、控制性枢纽工程和重要蓄滞洪区建设，提高抵御洪涝灾害能力。
第六，进一步深化改革创新，着力健全水利科学发展体制机制。加大水利重点领域改革攻坚力度，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的水治理制度体系。在转变水行政职能方面，要理顺政府与市场、中央与地方的关系，强化水资源节约、保护和管理等工作，创新水利公共服务方式；在水利投融资体制改革方面，要稳定并增加公共财政投入，落实金融支持相关政策，鼓励和吸引社会资本投入水利建设和管理，改进水利投资监督管理；在创新水利工程建设管理体制方面，要深化国有水利工程管理体制改革，加快农村小型水利工程产权制度改革，健全水利建设市场主体信用体系，强化工程质量监督与市场监管；在水价改革方面，要加快推行城镇居民用水阶梯水价制度，非居民用水超计划、超定额累进加价制度，推进农业水价综合改革，提高水资源利用效率与效益；在水权制度建设方面，要开展水资源使用权确权登记，构建全国和区域性水权交易平台，探索水权流转实现形式。
三、水网相关概念的提出
（一）2011年中央一号文件
兴水利、除水害，历来都是治国安邦的大事。中华人民共和国成立以后特别是改革开放以来，我国水利改革发展取得显著成就。但与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。从总体上看，我国水利建设仍面临“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”的严峻局面，突出表现在防洪综合体系还不健全、水资源调控能力还不足、农业主要“靠天吃饭”的局面仍未改变、水利投入强度还不够、水利设施薄弱等方面，因此，2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》以水利改革发展作为主题，向全社会发出了大兴水利的明确信号，强调要抓住水利薄弱环节，解除水利瓶颈制约，夯实农田水利重要基础，尽快扭转水利建设滞后的局面。
2011年中央一号文件是中华人民共和国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件[16]，文件第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，也为后续的水利基础设施网络建设奠定了政策条件和理论基础[17]。
（二）加快推进水生态文明建设工作
2013年，水利部出台《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（水资源〔2013〕1号）[18]，指出我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致一些地方出现水资源短缺、水污染严重、水生态退化等问题，并说明开展水生态文明建设的重要意义，即从源头上扭转水生态环境恶化趋势，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动民生水利新发展的重要任务，是促进人水和谐、推动生态文明建设的重要实践。同时提出水生态文明建设的八大内容，并要求把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节。其中，在优化水资源配置重要任务环节，强调要在保护生态前提下，建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，加快形成布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系，提高防洪保安能力、供水保障能力、水资源与水环境承载能力。这是国家关于构建江河湖库水系连通体系的明确表述，明确了其主要特点、功能及构建的重要目的。可以说，实施江河湖库水系连通，是优化国土空间格局、增加水环境容量、改善水安全状况的战略举措，战略意义重大。
由于当前我国水资源时空分布和人口、经济发展不相匹配，很多地区存在着原本连通的河湖水系连通不畅乃至阻断隔绝的状况，造成地区水资源的调配能力不足、干旱灾害频发，洪水风险增大，水体污染出现或加重，水问题也成为制约当地经济社会发展的重要因素。因此，实施江河湖库水系连通、打通河湖水系势在必行，同时江河湖库水系连通体系的建立也是构成区域水网的重要载体及实现途径，为区域现代水网实践提供了重要的基础。
（三）推进江河湖库水系连通工作
中华人民共和国成立以来，经过大规模的水利建设，全国的部分流域和区域已初步形成了以自然水系为主、人工水系为辅、具有一定调控能力的江河湖库水系及其连通格局，为促进经济社会发展发挥了重要作用。党的十八大以来，随着水生态文明建设的不断加快，为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《水利部关于加强推进水生态文明建设工作的意见》等有关文件精神[19]，中央水利工作会议明确提出，尽快建设一批河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力，同时水利部出台了《关于推进江河湖库水系连通工作的指导意见》（水规计〔2013〕393号）（简称《意见》）[20]，并启动《江河湖库水系连通实施方案（2017—2020年）》编制工作。
《意见》要求在河湖水系连通工程建设中，需结合区域实际，突出水系连通的功能要求。以水资源配置为主的河湖水系连通，要根据水资源合理配置与高效利用体系建设的总体要求，充分考虑区域水系格局、水资源禀赋条件和生态环境状况，统筹区域之间、行业之间、城乡之间的用水关系，注重多水源的互通互济和联合调度，重点提高供水保障能力和应急抗旱能力。以防洪减灾为主的河湖水系连通，要根据流域防洪体系建设的总体要求，综合考虑流域洪水蓄泄关系和洪水出路安排以及洪水资源利用与生态功能，统筹安排泄洪通道与蓄滞场所，重点提高江河蓄泄洪水的能力。以水生态环境修复与保护为主的河湖水系连通，要根据区域与城市生态保护与修复的要求，在强化节水和严格防治污染的基础上，结合水资源配置体系，保障生态环境用水，修复河湖和区域的生态环境，重点提高水资源和水环境承载能力。
同时，《意见》还要求把握河湖水系连通的区域特点。东部地区以巩固优化水系格局和连通状况以及合理恢复历史连通为重点，率先构建现代水网络体系。中部地区以恢复、维系、增强河湖水系连通性为重点，积极实施清淤疏浚、打通阻隔、新建必要的人工通道，提高水旱灾害防御能力和水资源调配能力。西部地区以修复保护生态环境和保障能源基地、重要城市用水为重点，在科学论证、充分比选的基础上，合理兴建必要的调水工程，缓解水资源短缺和生态恶化的状况。东北地区以保障老工业基地、城市群和粮食生产用水为重点，在有条件的地方加快河湖水系连通工程建设，恢复湖泊湿地，提高城乡供水保障能力。
（四）习近平总书记提出的建设水利基础设施网络要求
在国家推行水生态文明建设和水系连通试点工作的进程中，各地依托自身水资源、水环境、水生态等本底条件，开展了一系列水利基础设施网络建设工程，包括水源工程、水系连通工程、水环境治理工程、水生态修复工程、供水基础设施工程、污水处理工程等，从一定程度上建设完善了地方的水利基础设施网络，为区域的现代水网建设工作奠定了坚实的基础。
2015年12月，习近平总书记在考察云南时发表重要讲话，提出生态环境保护的重要性，以及指出地方要加快建设包括水网在内的基础设施网络工作。习近平总书记强调，我国经济发展进入新常态，一定要在推动产业优化升级上下功夫，在提高创新能力上下功夫，在加快基础设施建设上下功夫，在深化改革开放上下功夫，扎扎实实走出一条创新驱动发展的路子来[21]。
习近平总书记指出，要坚持城乡统筹发展，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，实现城乡发展一体化。要把生态环境保护放在更加突出的位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。
从这一系列国家政策、相关文件及推行的试点工作看来，国家在生态文明建设框架下，加大、加深了对于水利基础设施网络建设的要求。目前，我国大江大河防洪减灾体系基本建成，水资源配置格局不断优化，农田灌排体系基本建立，为国民经济和社会发展提供了有力支撑。但我国水利工程在总量规模、空间布局等方面仍存在差距，水利基础设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。水资源调控能力不足，已建、在建的水库总库容与美国等发达国家相比仍有较大差距，一些重要经济区、重要城镇和西南地区供水保障能力有待加强。防洪减灾体系仍不完善，需要着力补齐小型水利工程和城市排水防涝等“短板”。
在《水利改革发展“十三五”规划》中进一步明确了加快完善水利基础设施网络的主要任务，提出“以完善江河流域防洪体系、优化水资源配置格局为重点，按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，在科学论证的前提下，集中力量建设一批打基础、管长远、促发展、惠民生的重大水利工程，加强突出薄弱环节建设，完善水利基础设施网络”，具体要建立完善江河综合防洪减灾体系，不断优化水资源配置格局，加快重点水源、重大引调水和抗旱水源工程建设，进一步夯实农田水利基础，以及实施农村饮水安全巩固提升工程。关于加快水利基础设施网络建设的任务不仅是“十三五”期间各地的水利改革与发展的关键任务，也是水生态文明建设的重要内容，具有基础性、长期性和累积性等特点，所涉及的内容也将随着水利发展方针、区域定位及经济社会发展目标等做适应性调整。
党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，把水利摆在九大基础设施网络建设之首，提出了一系列重要论述和重大部署，同时深化了新时期水利工作内涵，指明了水利的发展方向，尤其是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握社会矛盾变化，进一步找准水利改革发展方向，并紧紧围绕建设现代化经济体系，健全完善水利基础设施网络，积极践行人与自然和谐共生理念，着力强化水生态文明建设。