第一节 重大意义
2017年中央农村工作会议提出，要强化乡村振兴规划引领，制定国家乡村振兴战略规划，部署若干重大工程、重大计划、重大行动。2018年中央一号文件要求，强化乡村振兴规划引领，并要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。2018年9月26日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。在此背景下，探讨各省市县镇（乡）具体规划、方案，定阶段性任务，把规划实施好、落实好，具有重要作用和现实意义。
一、规划引领是实施乡村振兴战略的重要保障
实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。乡村振兴的战略定位决定乡村振兴规划具有宏观战略性和前瞻性。乡村振兴规划是新型城乡关系下对乡村发展宏观把握、战略引导的纲领性指导谋划，是对乡村经济、生态、文化、政治、社会等条件的全局性、战略性把握，也是推动乡村发展的实际需求。如何从实际出发，紧扣建设目标，把这件民生大事、实事做好做实，造福人民，成为各级党政的重要工作。而在实施乡村振兴的过程中，做好规划编制工作，坚持规划引领，就是乡村实现高质量发展的重要保障。
（一）实施乡村振兴战略要坚持规划先行
推动乡村振兴健康有序进行，要规划先行、精准施策。2019年的中央一号文件提出，要强化乡村规划引领，把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。这进一步明确了规划的战略引领、刚性控制的重要作用。在实施乡村振兴战略过程中，必须把规划作为“先手棋”，放在“先行”地位。
实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划、科学推进。推进乡村振兴具有前所未有的长远性和全局性，必须坚持规划先行，加快形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，强化乡村振兴战略的规划引领作用。过去农村建设过程中，一些地方对农村经济、人口结构等变化趋势把握不准，缺乏科学规划，造成基础设施投资低效甚至浪费，走过一些弯路。推进实施乡村振兴战略，需要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，通过规划来细化、实化工作重点和保障措施，分类扎实有序推进乡村振兴。编制乡村振兴战略规划，明确总体思路、发展布局、目标任务、政策措施，有利于发挥集中力量办大事的社会主义制度优势；有利于凝心聚力，统一思想，形成工作合力；也有利于合理引导社会共识，广泛调动各方面积极性和创造性。
（二）编制好乡村振兴战略规划是关键
我国县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。2018年的中央一号文件提出，实施乡村振兴战略要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。
编制一个立足全局、切合实际、科学合理的县域乡村振兴规划，有助于充分发挥县域融合城乡的凝聚功能，统筹合理布局城乡生产、生活、生态空间，切实构筑城乡要素双向流动的体制机制，培育发展新动能，实现农业农村高质量发展。制定出台县域乡村振兴规划，既是实施乡村振兴战略的基础和关键，又是有力有效的工作抓手。
（三）编制县域实用性村庄规划迫在眉睫
目前，国家、省、市、县都已出台了相关层面的乡村振兴战略规划，编制县域实用性村庄规划已迫在眉睫。只有立足全局、统筹城乡，精心编制好符合实际、切实可行的村庄规划体系，才能更好地做到“一张蓝图绘到底”，实现乡村高质量振兴。乡村振兴既包括产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”，也有城乡协调发展的要求，需要很高的前瞻性、系统性和实践性。只有通盘考虑土地利用、产业发展、人居环境整治、生态保护，统筹做好村庄布局规划、村庄建设规划，才能编制出多规合一的实用性村庄规划。
二、多规合一是统筹城乡发展空间的需要
乡村振兴涉及产业发展、生态保护、乡村治理、文化建设、人才培养等诸多方面，相关领域或行业都有相应的发展思路和目标任务，有的已经编制了专项规划，但难免出现内容交叉、不尽协调等问题。通过编制乡村振兴战略规划，在有效集成各专项和行业规划的基础上，对乡村振兴的目标、任务、措施作出总体安排，有助于统领各专项规划的实施，切实形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。
（一）强化空间用途管制
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对“强化空间用途管制”做出了明确要求：“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，统筹自然资源开发利用、保护和修复，按照不同主体功能定位和陆海统筹原则，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及海洋生物资源保护线、围填海控制线等主要控制线，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。”
全面落实国家和省主体功能区规划，强化城乡功能统筹，提升城乡基础设施互联互通水平，促进公共服务资源均衡配置，逐步打破城乡功能区域分割形态。按照不同区域主体功能定位，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，科学划定县域“三区三线”空间格局，注重生态、农业、城镇三区空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条主要控制线衔接协调。
《全国国土规划纲要（2016—2030年）》作为中国首个全国性国土开发与保护规划，一是确定了国土空间集聚开发、分类保护、综合整治三位一体的空间治理新体系；二是强化了集约、绿色的国土空间开发利用新方式；三是构建了国土空间发展的新格局；四是突出以人民为中心的发展思路。充分发挥了规划对涉及国土空间开发、保护、整治等各类活动的指导和管控作用，切实起到对相关国土空间专项规划的引领和协调作用。
（二）完善城乡布局结构
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对“完善城乡布局结构”做出了明确要求：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，增强城镇地区对乡村的带动能力。加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。建设生态宜居的美丽乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。”
所谓城市群是在城市比较密集的区域内，由一个以上大都市依托便捷的交通条件与周边城市的经济联系越来越密切，逐步发展成为功能互补的具有一体化趋势的城市共同体。城市群是工业化、城镇化进程中区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是经济社会不断发展、现代化水平逐步提高的重要标志。党的十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量的产业和人口，获得快速的发展。随着城市规模的扩大、实力的增强，对周边区域产生辐射带动效应，形成一个又一个城市圈。伴随着城市规模的扩大和城际交通条件的改善，尤其是高速公路的出现，相邻城市辐射的区域不断接近并有部分重合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，就可以认为形成了城市群。城市群具有产业高度化、结构等级化、城市功能化、交通网络化、城乡一体化等特征。近几年，各类特色小镇不断涌现。特色小镇的特色在于产业，如在城市群范围内围绕大都市发展休闲、养老、旅游等，围绕产业的集聚，将小城镇建设起来，是比较正确的途径。离开特色产业搞特色小镇建设，很多情况下都变成巧立名目搞房地产，会造成对土地资源的无效占用及资金的浪费，难以实现特色小镇推动城乡协调发展的目标。
（三）推进城乡统一规划
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对“推进城乡统一规划”做出了明确要求：“通盘考虑城镇和乡村发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖。综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定县域村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。加强乡村风貌整体管控，注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村，避免千村一面，防止乡村景观城市化。”
按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的发展思路，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，科学布局乡村生产生活生态空间，延续人和自然有机融合的乡村空间关系。党的十九大明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是中央文件首次提出“城乡融合发展”的概念，它符合新时代中国特色社会主义的本质要求，也是实施乡村振兴战略的必由之路。城乡融合发展不是“摊大饼”，而是一项需要长期努力的系统工程，要科学规划、注重质量。要创新规划理念，放大规划格局，突出问题导向。在乡村振兴规划的编制和实施过程中，要增进同新型城镇化规划的协调性，更好地引领和推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，更好地建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，为建设现代化经济体系提供扎实支撑。
三、规划先行是优化乡村发展布局的需要
长期以来，我国农业综合生产能力不断提升，为保供给、促民生、稳增长做出重要贡献，但在高速发展的同时，农业农村生产、生活、生态不相协调的问题日益突出，制约了农业高质量发展。通过编制乡村振兴战略规划、全面统筹农业农村空间结构、优化农业生产布局，有利于推动形成与资源环境承载力相匹配、与村镇居住相适宜、与生态环境相协调的农业发展格局。
（一）统筹城乡发展空间
完善城乡布局结构，增强城镇地区对乡村的带动作用，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展态势，把农村建设成为美丽、宜居、富裕的乡村。
（二）推进城乡统一规划
要和城镇同步来统筹做好城乡规划。在产业发展、基础设施、公共服务、环境保护等领域，进一步促进城乡一体化发展，形成城乡产业发展互补、基础设施互联、公共服务均等、资源能源共享、生态环境互促的格局。通过城乡统一规划进一步促进农村发展。
（三）完善城乡融合发展的政策体系
重塑城乡关系，向改革要动力，推动人才、土地、资本等要素在城乡之间的双向流动、平等交换，为乡村振兴注入新动能。