第二节 文献综述
一、中央与地方关系及金融分权
中央与地方关系的核心在于集权与分权。张千帆（2012）的研究指出，中央与地方关系的实质是中央政府与地方政府的权限划分和中央政府对地方政府的监督。关于中央与地方之间的分权，以蒂伯特、奥茨、斯蒂格勒等为代表的研究奠定了分权的经济学理论基础。蒂伯特用“用脚投票”模型分析了中央与地方两级支出的有效性；奥茨在《财政联邦主义》一书中提出了地方政府存在的分权定理；斯蒂格勒则从实现资源配置的有效性和分配的公正角度论证了地方政府更适宜行使资源配置功能，认为地方政府更为了解当地居民的偏好，因此由地方政府提供公共品，可以提高居民福利，增加供给效率，促进经济增长。Weingast、钱颖一（1997）等学者则引入激励相容学说，认为分权可以向地方政府提供市场化的激励，有利于地方政府制衡中央政府的权力。在政治学的研究中，辛向阳（2000）、熊文钊（2005）、薄贵利（1991）、王丽萍（2000）等学者的研究表明联邦制和单一制与集权和分权并无绝对的对应关系，分权是联邦制实现集中的手段，但分权不是联邦制所特有的权力体制，单一制国家亦可与制度性分权兼容，中央集权与地方分权是相对均衡的。上述不同领域的研究表明，尽管分权的效果仍然存在争议，但分权已经成为事实，问题不在于是否分权，而在于在哪些方面和在多大程度上分权。
在分权的具体领域，国内外研究多集中于财政分权、税收分权等，对中央与地方金融领域分权的研究相对较少。有关我国金融分权化的研究，现有文献主要集中在三个方面，即金融分权化的表现、地方政府干预金融的原因以及金融分权化的内在逻辑。首先，对于金融分权化的表现，文献多将其与地方政府干预行为联系在一起。钱颖一、Weingast（1997）提出了“金融分权化”（Financial Decentralization）的概念，根据中央政府与地方政府对金融资源配置权和控制权的显性或隐性制度安排将我国金融分权化划分为三个阶段，包括初始的直接行政干预，到对银行决策施加影响，再过渡到通过逃避银行债务等以间接方式争夺银行资源。巴曙松等（2005）指出，在不同阶段地方政府利用银行改革中的制度缺陷，不断改变对银行金融资源的争夺方式。史际春、肖竹（2006）认为，地方政府必须拥有对其管辖范围内可能关涉整体国民经济事务的管理调控权。其次，对于地方政府干预金融的原因，周立和胡鞍钢（2002）以及张军（2008）的研究都指出，地方政府官员片面追求GDP政绩考核是地方政府干预金融的首要原因，分权化导致地方政府之间对有限的金融资源展开竞争。周立（2003）的研究还表明地方政府财权与事权不对等，以及我国转轨时期“弱财政、强金融”的格局是重要原因。李扬（2010）认为地方政府融资渠道狭窄是直接原因。巴曙松等（2005）认为中央政府隐性担保降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险是潜在原因。最后，对于金融分权化的内在逻辑，文献通常将之与财政分权相联系。傅勇（2011）认为，在中央与地方的权力博弈中，我国大致形成了财政分权与中央集权的体制搭配，这种体制搭配一方面通过财政分权激励地方为经济增长而竞争，另一方面为限制地方竞争引发的经济过热，在金融体制上仍维持相对集权以保留调控，金融改革总体特征表现为“有限分权下的集权”。邱少春（2015）将金融集权与金融分权界定为一种政府间的激励制度安排，是对政府激励目标与激励制度调整的因应，实施有效的金融分权需要对金融集权制度赖以存在的制度环境和关联性制度安排进行整体变革。崔兵（2014）从制度边界的视角对金融经济性分权和行政性分权在集权与分权情形下形成的四类模式及绩效分别进行分析，提出无论集权还是分权的金融模式都存在“比较优势”，只要能与金融需求和制度环境相适应，各种金融分权模式都具有良好的经济绩效。
洪正、胡勇锋（2017）则对金融分权进行了明确定义，指出金融分权是为推动一国经济长期增长，激励地方发展经济，在不同层级政府之间以及政府和市场之间就金融资源配置权和控制权进行划分与分配的一系列显性和隐性的制度安排。具体可分为两个层次：中央政府向地方政府的分权（金融分权Ⅰ）、（地方）政府向民间的分权（金融分权Ⅱ），即金融民营化或市场化。他们同时指出，金融分权是由我国工业化和城市化的进程所引致的发展资本需求和分权竞争制度内生决定的。与西方发达经济体相比，我国金融分权由于转型和发展的特点表现出显著差异。一是由于我国政府属于追求经济增长的发展型政府，不同于西方主要提供公共品的服务型政府，中央和地方竞争的金融分权包括金融发展权、金融控制权和金融监管权，而西方主要是金融监管权。二是在计划经济向市场经济转型的过程中，我国的金融资源表现为由政府控制转为逐步向市场分权，而西方金融资源主要由市场主导，不存在政府向市场分权的问题。在财政分权与金融集权的体制搭配下，地方政府在财政资源外积极寻求金融资源以促进经济发展，因此地方与中央展开纵向金融竞争和地方间横向金融竞争。这些研究从中央与地方政府间关系、地方政府干预金融的原因和内在逻辑对金融分权进行了研究，为本书的研究提供了一定的理论铺垫。
二、金融监管权
金融监管理论源于规制理论。规制理论主要关注规制的必要性问题，先后形成了公共利益理论、监管俘获理论、信息不对称理论、法律不完备理论等，从不同角度阐释了监管对市场的重要作用。在金融监管领域，明斯基认为金融体系具有内在的不稳定性和脆弱性特征，金融监管机构必须采取相应的措施来防范和减少金融体系内风险的产生和累积。约瑟夫·斯蒂格利茨（2009）提出了金融部门监管的五个相互关联的原因：确保竞争、保护消费者、保证金融机构和金融体系的安全稳健、保证市场准入以及促进宏观经济稳定和增长。屈淑娟（2017）对金融监管与金融监管权做了区分，广义的金融监管将金融主管机构、同业自律性组织、金融机构的内部控制、社会中介组织的监督一并纳入金融监管的范畴。由此，广义的金融监管权是指金融主管机构、金融机构、同业自律组织、社会中介组织为了既定的监管目标，依据中央政府授权及委托、法律法规确认或自律监管契约拥有的对金融市场各类主体、产品、服务进行监督和管理的权力，包括政府监管权、市场监督管理权、金融机构内部控制权以及自律监管权。并指出金融监管权具有独立性、公共性、法定性、约束性和程序性。
关于金融监管权，学者们从经济法学、行政法学、法理学等角度对其进行了研究：盛学军（2006）将监管权定位于基于政府履行微观监管的职能而赋予其行使的一种行政权，与宏观调控权和资产管理权一起共同构成现代立法赋予行政机关的管理经济权。郭向军（2013）研究了经济监管机构的法律地位，认为经济监管机构是与传统国家机关都不相同的另一类国家权力机构，监管权是独立于立法、司法、行政的又一类国家权力。张双梅（2009）在金融综合经营的背景下讨论了金融监管权的配置与行使，提出建立政府主导、以公司自治和市场约束为辅助的三方协同机制。江必新（2013）对行政规制权、规制主体的法律地位、规制行为的合法性等基本问题进行了系统分析。潘波（2012）在行政法语境下研究了银行业监管权的理论基础、运行和监督等。杨松、魏晓东（2010）对次贷危机后美国银行监管权的配置进行了研究，提出我国银行业监管权配置的建议。郑少华（2003）从市场失灵和监管失灵两方面来限定金融监管权的边界，并提出我国金融监管主体改革的建议。张忠军（2007）提出从提高金融监管的透明度、强化金融监管的程序、推行金融监管的问责制等多角度来保障金融监管权监督机制发挥作用。从单一制国家的角度看地方的金融监管权：单一制国家根据统治便利需要划分各个地方行政区划，地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征，地方行使的权力来自中央授权，接受中央政府的统一领导，对于地方政府不适当的行为中央政府有权撤销其权力。因此，从这个角度来看，中央有权将金融监管与风险处置等权力下放给地方。
三、地方金融监管
国外很少有地方金融监管这个概念，对于地方金融监管的研究主要集中在国内。在地方金融监管的机制设计上，吴晓灵（2012）认为应建立中央与地方双层金融监管体制，对于金融活动以涉众人数和风险控制能力为标准划分中央与地方之间的监管。周逢民（2012）提出创新中央与地方政府金融监管模式，建立以人民银行为核心的统一、分层监管模式，从国家层面为地方政府金融管理进行责权定位，将地方金融办纳入我国的金融监管框架中。还有部分学者对特殊地区的地方金融监管体制进行了专门的研究。王晓颖（2011）在对“泛珠三角”区域（包括福建、江西、广东等九省，以及香港、澳门两个特别行政区域，简称“9+2”）的金融监管体系现状进行分析的基础上，对它们之间合作的可能性、合作的方式和途径进行了深入研究，认为可建立“泛珠三角”区域金融合作发展委员会，作为区域内最高的金融管理机构，领导和协调各省区金融工作，制定统一的金融合作方针和计划，加强区域内政府高层之间的信息互通和相互协作，实现区域内资源的统一调度和整体规划。肖本华（2015）对上海自贸区的金融监管制度创新进行了专门研究，他认为，为了金融开放的需要应该借鉴国外的经验，对上海自贸区内的金融综合监管可从以下两个方案中选择：第一种是在完善现有的分业监管框架下，在自贸试验区建立以人民银行为主导的“一行三会”制度，并建立有地方政府参与的金融监管协调委员会制度；第二种是在自贸试验区内建立单一的金融监管部门，独自行使对银行、证券和保险的监管权，同时建立相对应的协调机制，以实现协作化运作。
诸多学者的研究提出，我国地方政府在地方金融监管中具有明显优势，应当赋予地方政府以金融监管权，并保证其权责相一致。汤柳（2011）从宽泛意义上的金融管理权入手，认为应依照权责一致的原则，赋予地方政府发展地方金融业的权力，地方政府不仅应当具有有关金融发展与规划的事权与金融救助的责任，还应当拥有与责任相匹配的地方金融体系的市场准入与监管权力。薛永刚（2012）认为，我国地方政府对金融业的管理权限有限，而且在“一行三会”的监管模式下，地方政府在金融监管中只能起到辅助作用，并不承担主要的监管职责。当前我国地方政府在金融监管中存在诸多问题，比如地方政府的金融监管手段较为落后，尤其是县域级金融监管尚有明显空缺。王立国（2013）分析提出了地方金融监管指标体系并据此对我国地方金融监管的效果进行了测评。此外，阎庆民（2011）、罗培新（2013）、刘少军（2012）、朱文生（2012）等通过农村新型金融机构、民间金融以及准金融组织的监管分析，或者以特定省份地方金融管理体制为例进行分析，指出地方金融监管是防范区域性风险的重要保障，建议赋予地方政府对相关金融组织的监管权，并提出初步的集权与分权构想；另外，也从实证角度分析了金融管理权在中央与地方之间的不同分配对金融绩效的影响，认为金融绩效是金融分权的标准，金融分权程度的提高对金融绩效具有一定的正面影响。周春喜和黄星澍（2014）对我国地方金融监管的逻辑和规范路径进行了研究，指出地方金融监管体制改革可按以下设想逐步推进：厘清中央和地方金融监管权的边界、建立健全地方性金融监管规章、组建统一的地方金融监管机构、逐步充实地方金融监管机构的监管责权以及完善地方金融监管机构自身建设。
地方政府是中国经济增长的内生变量，同时也是观察中国金融发展规律不可忽略的视角，因此部分学者也分析了地方政府对金融的影响。韩璐（2009）分析了我国地方政府对区域金融发展、区域金融风险防范以及区域内金融监管的影响，对地方政府在金融发展中的职能进行了理论研究。张雪兰（2011）则在中央、地方政府分权及政府主导经济发展这一特定语境下，分析了地方政府介入金融资源配置的正面效应和负面效应。郭峰（2016）从地方政府干预金融的动机和后果的角度，分析了我国地方政府在金融发展过程中的功能问题，认为政府干预是金融扩张和金融机构运行的重要影响因素，是造成我国地区间金融业发展不平衡的重要原因之一。地方政府干预金融的动机包括地方政府间的竞争机制、金融财政机制以及央地互动机制等，因此建立地方金融体系、变革监管机制尤为重要。在诸多学者建议赋予地方金融监管权的同时，也有部分学者对此提出反对的意见，如殷剑峰（2013）从金融稳定的角度出发，认为必须扭转当前金融分权的趋势。杨春林（2005）认为，只有中央政府才有能力保证全国金融体系的稳定，监管权应集中由中央政府行使。如果允许地方政府行使监管权，容易造成监管规则和监管标准的不统一，不利于公平竞争，也不利于全国金融市场的统一，还有可能引发地方政府的道德风险。
四、金融科技与监管科技
近年来，金融科技（FinTech）在拓宽金融可获得性、提高金融深度和改善金融效率等方面的作用不断显现，被认为是影响未来金融业务模式的最重要因素之一。孙国峰（2017，2019）认为，金融科技可以降低金融机构的运营成本和商业金融机构的信用风险管理成本，并可以提高金融服务效率，改善服务质量，从而解决普惠金融发展的可持续性矛盾，促进我国普惠金融的发展。对于金融科技的概念和内涵，尚无统一规范的定义。金融稳定理事会（FSB，2016）将FinTech定义为“技术带动的金融创新”，是对金融市场、金融机构以及金融服务供给产生重大影响的新商业模式、新技术应用、新业务流程、新产品服务等，既包括前端产业，也包括后台技术。这一定义后来也得到了巴塞尔银行监管委员会（2017）的认同。廖岷（2016）指出，国际上金融科技的概念与我国目前流行的“互联网金融”并不相同，金融科技把互联网和移动通讯等作为服务金融行业的技术手段，其运用和发展遵循金融规律，而我国互联网金融的提法则存在金融与互联网孰轻孰重分不清的问题，导致实践中出现很多脱离和违背金融行业规律的所谓的创新，甚至在监管和经营理念上出现偏差，产生了很多风险。
对于金融科技的业态研究，综合世界经济论坛（WEF）和德勤公司（2015）、FSB（2016）、李文红和蒋则沈（2017）等的观点，FinTech的业态主要包括以下几大类：网络移动支付、数字货币等支付清算；P2P网络借贷、股权众筹等网络融资；电子交易、智能投资顾问等网络投资管理以及互联网保险等。目前，在FinTech单个业态的发展方面，王朋月和李钧（2013）、美国财政部（2016）对P2P借贷行业发展历程和前景进行了探析，苗文龙和刘海二（2014）、Lee和Kim（2015）研究了股权众筹的发展动因，赵妤婧（2014）、杨翾和彭迪云（2015）分析了网络移动支付的发展原因。对于FinTech体系的发展演进，Arner、Barberis和Buckley（2015）梳理了全球FinTech四个发展阶段（FinTech1、FinTech 2、FinTech3和FinTech3.5），并在此基础上分析了此次国际金融危机爆发后，公众的金融需求、信息科技公司向金融领域的涌入以及银行业多元化发展对当前FinTech发展的影响。赵鹞（2016）认为，近年来FinTech发展兴起的动因是2008年国际金融危机爆发后以年轻客户为代表的尾部客户群不断增加的差异化金融需求以及传统金融体系运作效率低下导致的“金融脱媒”。FSB金融科技工作组2017年6月发布的报告对FinTech发展的影响因素进行了简要分析，认为全球FinTech发展受三个相互关联的驱动因素推动：消费者期望等需求因素的改变、信息科技的快速发展以及金融监管和市场结构的变化，但报告并没有详细分析这些因素的具体影响机制。
近年来，我国的学者开始重视金融科技监管层面的研究，对金融科技带来的风险进行了分析，并建议我国引入监管科技（RegTech）。孙国峰（2017）的研究指出，金融科技本身的金融属性决定了其很强的风险特征，主要包括：一是金融科技使金融风险更具隐蔽性、传播速度更快、传播范围更广，增加了金融系统性风险；二是金融科技使传统金融“脱媒风险”加大；三是技术风险更加突出；四是数据风险与信息安全风险相互交织；五是监管套利，并通过分析各国对金融科技的监管实践经验，建议我国构建金融科技监管双支柱，即微观功能监管和宏观审慎监管，加强跨国监管合作，以RegTech应对FinTech。李伟（2017）认为，大数据、云计算、物联网、人工智能等创新技术应用的蓬勃发展，有效提升了金融服务能力和效率，降低了金融交易成本，拓展了金融发展的广度和深度，但金融科技快速发展的同时也带来了挑战，包括金融科技加速业务风险外溢、金融大数据风险不断加剧、金融网络安全风险更加凸显以及技术依赖风险相伴相生。因此建议我国应处理好金融科技安全与效率的关系，运用“监管沙箱”防范创新风险，运用穿透式监管手段防范业务风险，运用监管科技提升金融监管能力。李文红、蒋则沈（2017）对金融科技的概念分类、发展背景以及国际监管动态与趋势进行研究，提出金融科技是金融业发展进程中的正常现象，既不应“神化”，也不应轻视；监管者应坚持按照金融业务本质实施监管，维护市场公平竞争，同时加强对新兴技术的关注、监测和研究，并做好监管准备。
学界同样对构建金融科技良好生态系统提出了设想。廖岷（2016）指出，下一阶段金融科技的国际治理和双边合作将加速推进，而各国也将厘清监管职责范围，将金融科技的各种金融活动纳入现有监管框架之中，同时采取措施鼓励金融科技创新，培育良好的金融科技生态体系。孙国峰（2017）从金融科技公司、金融机构、监管当局、金融消费者、中介机构和自律组织等多方主体出发，分析了目前我国金融科技生态发展几方面的失衡，指出金融科技生态面临着金融科技公司之间的发展失衡、金融科技公司与金融机构之间的发展失衡、FinTech与RegTech的发展失衡以及金融科技发展与金融消费者保护的失衡，并对建立金融科技新生态提出了建议，包括完善法律体系、实现监管成本内部化，政府和监管部门应制定技术标准、做好金融消费者保护，中介机构应提供专业服务，协会要发挥自律组织作用等。随后孙国峰（2018）的研究再次指出，构筑金融新生态是中国发展监管科技的路径选择，并对于发展监管科技提出了三点建议：首先，发展监管科技应当同时为金融机构和金融监管机构服务；其次，建立可持续的监管科技发展机制有必要实现监管成本内部化；最后，金融监管机构主导监管科技发展，金融科技公司或监管科技公司承担研发工作。
综上所述，通过对中央与地方关系及金融分权、金融监管权、地方金融监管、金融科技和监管科技的文献梳理，笔者发现缺少对我国地方金融监管沿革的梳理以及地方金融乱象产生根源的探究；缺少我国金融科技发展与风险的内部机制探究；缺少对在现阶段我国金融科技迅速发展以及区域性风险频发的背景下，地方金融监管模式和监管框架搭建的探究。因此，本书致力于在以上几个方面有所补充和突破。