第一节 政府社会保险职能的研究视角与研究内容
社会保险的政策功能要通过政府执行来实现，在社会保险政策的功能实现过程中，政府发挥什么作用及执行力如何，尤其是社会保险基金的偿付能力如何，直接决定社会保险制度的成败，履行政府的社会保险职能就是要在较大程度上通过经办管理来促进社会保险功能的实现与发挥。
1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》之后，诞生了公共行政学。该学科主要关注政府职能和管理方式问题，公共行政学的目的是更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。加强社会保险行政管理方式是要努力促进政府社会保险管理绩效的全面提升，研究政府社会保险职能在候选情况下如何进位或是退位问题，研究政府还要扩展和延伸社会保险的哪些领域、开发哪些社会保险项目使项目更为齐全，或是在政府已经进入的社会保险领域，如何提升其社会保险职能，发挥政府更大的作用。
社会保险在市场失灵时发挥作用，属于国家干预主义理论范畴。社会保险活动作为对市场经济缺陷进行弥补的重要活动，要通过公权力来完成。中国社会保险改革首先要对旧经济秩序、旧有的经济体制加以清理，以消除计划经济带来的社会保险效用不足问题。30多年来的社会保险改革正是在调整中将原有的企业保险向社会保险转型的过程。
面临收入差距进一步扩大的局面，面对就业问题日趋尖锐的矛盾、失地或少地农民大量增加的残酷现实、参保者个人养老保险面临通货膨胀风险的难题，必须着力于社会政治与经济的协调发展，进一步提升政府社会保险职能，深化社会保险改革。面临市场化、商业化、私营化的选择，政府在社会保险的某些领域或某些社会保险制度设计上，可能需要退出或弱化部分职能。
第一，从政府公共管理领域研究政府的社会保险职能，更注重管理方式的研究。公共管理学者认为政府弥补市场失灵，可以进行必要的市场干预，社会保险经办管理的目标是让经办管理者改进技能与增强社会责任。社会保险的改革发展要求政府强化责任意识但不是要政府大包大揽成为“无限责任公司”，西方国家社会保险民营化、市场化思潮就是减少政府活动范围，适当压缩政府责任空间，使其成为小政府。在社会保险公共服务领域，经办管理则应比以前的统管方式有更大的创造力与自主性。从角色理论来讨论政府在不同时期应该做什么而不应该做什么，这是改革的政治安排，当过去由政府从事的一些社会保险活动开始走向市场化时，政府更加关注市场化的效果。政府是最大的经济组织，政府角色更多地侧重于经济职能，如果实施效果较为显著，就应该更多地缩减政府的财政补贴规模，如养老保险产业化，更多的是市场行为，让市场发挥重要作用，体现在社会保险经办管理上也应如此。政府是通过政治过程表现出人民意愿的集中代表，其行为不存在界限指标，即使社会保险的某些经办事项交由市场管理，也需要政府履行相应的监管职能，确定公众对社会保险的偏好程度、价值取向或是预期的高低，作为政府调整社会保险经办管理行为的参考。
凯恩斯主义的一些治理理念与中国国情有一些契合，而当凯恩斯主义在中国遭遇“水土不服”时，财政部提出在统账结合基础上建立“社会保险基金的自主平衡机制”的改革要求，旨在尽量减少社会保险基金收不抵支尤其是养老保险对财政带来的影响。近些年来，国家对养老保险和医疗保险尤其是城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险的财政补贴正逐年加大。截至2017年底，城镇职工基本养老保险基金的结余达到43885亿元。各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴在2017年达到8004亿元。随着覆盖城乡居民社会保险体系的建立和完善，特别是我国人口老龄化高峰的日益临近，城乡居民基本养老金支付压力持续加大，财政补贴增长幅度较大[1]。
第二，从社会学角度研究社会保险经办管理问题，更多的是侧重社会分层理论、角色理论、社会排斥理论、贫困理论、再分配理论等视角。社会分层理论提出的根本目的是使社会能够和谐共存，并针对社会各阶层之间发生的各种社会矛盾和利益冲突建立各阶层利益的整合机制、矛盾和冲突的化解机制和治理机制，结合社会保险的再分配机制来平抑某些阶层之间的社会不公问题。当城市化改革需要大量的农民工转化为城市人时，有必要根据社会分层的变迁和城市扩张的要求确定社会保险全覆盖的发展目标，当务之急是要给进城务工农民更多的市民化待遇。在社会学视角的社会保险经办管理中，“角色理论”更多地倾注于对城市边缘群体或弱势群体的人性化关注，减少社会歧视，注重他们的社会参与，实现社会融合，为他们提供更多的社会保险经办管理的特色服务。
处于经济与社会转型期，加之经济不稳定等不利因素的影响，经济新常态要求的产业升级和去产能也成为各种社会矛盾比较集中的爆发期，给社会保险经办管理工作带来不少难题，强调在社会保险领域加强政府的社会治理，以避免社会领域存在的种种问题影响经济的健康发展。中央处理社会问题从“两个确保”政策的高调出台到“五个统筹”[2]的阐述，继而提出“以人为本”的科学发展观，其核心就是要注重经济与社会的协调发展，通过社会保障制度的建设在一定程度上缓解各种社会矛盾。政府在社会保险经办管理中的社会职能与其政治职能、经济职能一样，成为整个政府社会保险工作中不可或缺的一个有机组成部分。注重社会保险经办管理过程中的细化研究，有利于巩固发展成果，建立更为完善的社会保险体系。
第三，从经济学的角度研究政府的社会保险经办管理职能，主要强调市场优先原则，政府职能主要是弥补市场不足。例如，美国学者安德森提出，政府应该有七项基本职能：提供经济基础、提供各种公共商品和服务、协调与解决团体冲突、维护竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定[3]。从公共管理学的角度分析，社会保险政策及法律法规是重要的公共产品，市场机制可以对经济起基础性的调控作用但不是全部，在许多方面需要社会保险这一政策工具及职能弥补市场经济的缺陷。
首先，市场经济之所以能够实现社会资源的有效利用，是以市场和竞争的存在为前提条件的，必须保证市场的存在与准入市场的自由。社会保险的竞争型管理概念的提出，就是要将社会保险经办管理的部分事务交由市场管理。
其次，必须存在一个由政府提供并执行的法律框架，使社会保险经办管理的市场契约关系和交易活动得以实现。
再次，由于外部性概念的存在，社会保险政策的实施也可能产生外部不经济性，表现为正面效应或负面效应。经办管理过程中的某些负面效应要通过政策的矫正加以治理。
最后，对于社会稳定和发展所需要的充分就业、稳定物价、货币政策、财政政策及合理的经济增长率等对社会保险的影响都是巨大的，经办管理过程中发生的事项同样会受到这些因素的影响。
经济学者从经济学角度研究社会保险经办管理的职能，主要包括：从收支平衡视角探讨政府财政基金偿付能力与社会保险基金预算管理的适用性问题；从人口老龄化角度研究选择何种社会保险基金筹资模式更适合中国未来的老龄化社会，着重于研究现收现付制向部分基金积累制过渡的途径与方式；从基本养老保险个人账户严重的“空账”化现象的角度，研究如何转移部分国有企业利润及通过多元化筹资手段充实养老保险基金，逐步做实个人账户；从国有企业股份制与产权改革和保障国企职工个人利益机制的角度，探讨社会保险改革方案的一系列的政策设计问题，如改革进程中的财政、企业、失业保险基金各负担三分之一的“三三制”，“三条保障线”（下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市最低生活保障制度）向“两条保障线”过渡、财政扶持的再就业工程与农民工社会保险关系的转移接续问题等；从社会保险制度运行与国民经济增长的关联角度，研究社会保险宏观管理与其顶层制度设计问题，如何降低社会保险经办管理的运行成本，以提高社会保险经办管理绩效问题。
进行政府社会保险经办管理，要充分运用政府的政策工具来实现政府社会保险经办管理的目标，包括富有关联的政策矩阵，如财政税收政策、金融投资政策、人口政策与计划生育政策、劳动就业政策等。从经济转型与社会转型角度分析，为了提高社会保险基金的缴纳力度，政府通过试点并计划实施社会保险税费改革，如地方税务部门全责征收社会保险费，以达到提高缴费能力、降低拒缴率的目标。由于税收体制方面存在的一些问题及部门利益分割问题，社会保险税费改革在全国进展缓慢，财政支出中对社会保险的财政补贴比例逐年上升，中央财政与地方财政对基金养老保险金的缺口补贴逐年增加，2015年出现了一个快速的上升，有可能达到一个新的数据上升周期。
养老保险管理体制的五个统一问题已经提出了多年，但收效不大。逐年增加财政对社会保险的支持力度、扩大社会保险的覆盖面以增加缴费率、降低非足额缴费率。扩大覆盖面是许诺参保者的未来利益而使当前的利益再分配合法化。我国目前的社会保险体系建设较多地参照欧洲社会保险模式进行系统设计和实施，实践中实施城镇居民低保制度与一些医疗、教育、政府购买就业岗位等进行临时性救助或专项救助。政府社会保险的经济补偿职能在扶持再就业工程、城乡居民社会医疗与养老救助等方面发挥了重要的作用。