第3章　现行征地分类及政策差异

3.1　现行征地分类及特性分析

3.1.1　现行征地处理分类

我国实施土地的社会主义公有制，即全民所有制（即国家所有）和劳动人民群众集体所有制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

同时，我国实行土地用途管理制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

（1）基于我国目前工程项目的建设情况，根据需要征地的工程建设类别，可以将土地征收的项目划分如下：

1）能源建设项目征地。根据能源建设项目的类别，能源建设项目征地又可以分为水电工程建设征地、核电工程建设征地、火电工程建设征地以及风电、光伏电工程建设征地等。本书主要研究水电工程建设征地。

2）水利工程建设征地。水利工程主要是指用于控制和调配自然界的地表水和地下水，达到兴利除害目的而修建的工程。水利工程建设征地主要包括水库淹没区、堤坝、灌溉渠系等的建设征地。水利工程建设征地是本书的研究内容。

3）城市建设征地。城市建设征地主要是指因城市新建或者扩建而以规划为依据，对涉及区域的土地进行征收。城市改建是在国有土地上进行城市改造和建设活动，不涉及土地征收，但是需要对国有土地上的房屋进行补偿。本书主要研究城市新建和扩建涉及的建设征地，同时国有土地上的房屋补偿也是本书的研究内容。

4）交通工程建设征地。交通工程建设征地主要包括公路建设征地、铁路建设征地、机场建设征地、码头建设征地等。本书主要研究公路建设征地的特点和操作方式。

5）工业工程建设征地。工业工程建设征地主要是指为工业发展建设而进行的土地征收，主要包括工业园区建设征地、工矿企业建设征地等。

6）军事类建设征地。军事类建设征地主要是指为国家军事基础设施、军用设施建设等而需要进行的土地征收。

（2）从征地面积和征地范围等特点来讲，可以将土地征收分为点、线、面三种类型。

1）点状征地。点状类型的征地其征地面积较小，涉及实物指标种类较少，征地对当地的社会经济影响甚微。如城市新建和扩建征地、工业园区建设征地、小型工况企业建设征地、机场建设征地等。

2）线状征地。线状类型的征地其征地形状为线状、带状，涉及的行政区域比较多，每个行政区域内的实物指标较少。如公路建设征地、铁路建设征地等。

3）面状征地。面状类型的征地其征地面积较大，涉及的实物指标较多，可能涉及多个行政区域，对主要涉及地区社会经济有较大的影响。如水电工程建设征地、水利工程建设征地等。

根据我国土地政策，这些工程建设征地涉及的集体土地需要征收后才能用于项目的建设。依据目前我国工程建设进展及国家和各省出台的各类征地政策，同时考虑到每项政策的适用性和本书研究范围和内容，结合各项目征地的特点及征地补偿政策相似性，本书选取了城市建设、交通两类建设征地同水利水电工程建设征地进行分析比较。

3.1.2　主要征地类型特殊性分析

水利水电工程同城市建设、交通工程在工程地理位置、建设环境、规模大小、工程特性等方面都具有较大差异，各自存在着特殊性。

3.1.2.1　水利水电

（1）城市与农村兼有，国有与集体并存。水利水电工程建设征地涉及范围较大、面积较广，有可能同时涉及城市和农村，涉及国有土地和集体土地。部分水电站涉及当地县城，如瀑布沟水电站涉及汉源县城；部分水电站涉及集镇，如溪洛渡水电站涉及雷波县千万贯、金阳县德悉等多个集镇。

（2）永久占地与临时用地共存。水利水电工程建设征地包括临时用地和永久占地。其中，永久占地主要包括水库淹没影响区以及水工建筑物占地区；临时用地主要包括临时渣场、临时公路用地等。

（3）用地时间长，用地规模大，涉及种类多。水利水电工程建设周期较长，从可研核准到工程竣工一般要几年甚至十几年。同时，水利水电工程建设征地用地规模大，如瀑布沟水电站涉及土地总面积14.5万亩，溪洛渡水电站涉及土地总面积46.3万亩，两河口水电站涉及土地总面积18.7万亩；紫坪铺水利枢纽工程涉及土地总面积2.82万亩，亭子口水利枢纽工程涉及土地总面积18.08万亩，毗河水利枢纽工程涉及土地总面积2.18万亩。同时，涉及地类包括耕地、园地、林地、草地、建设用地及其他土地等各种类型。

（4）水利水电建设征地涉及的人数多、土地好。水利水电工程建设征地涉及的人口众多，瀑布沟水电站涉及人口10.25万人，溪洛渡水电站涉及人口4.68万人，两河口水电站涉及人口0.63万人；紫坪铺水利枢纽工程涉及人口3.54万人，亭子口水利枢纽工程涉及人口2.27万人，毗河水利枢纽工程涉及人口0.66万人。同时，由于水利水电建设征地主要是沿河地带，相对于涉及行政区的其他地区其地形平坦、土壤肥沃、光热水条件较好、耕种条件适宜，作物产量一般较高。

3.1.2.2　城市建设

（1）集中在城市或者周边。城市建设征地区域主要在城市规划新建或者扩建的区域，改建（改造）地区即位于原国有土地上。因此城市建设征地主要在城市规划区或者城市周边区域。

（2）主要为永久征收用地。城市建设主要为永久占地，即其所有土地将转变为国有土地。

（3）涉及地类一般较少。城市建设用地规涉及的地类一般较少，主要为城市周边的区域，如耕园地、建设用地等。

3.1.2.3　交通工程

（1）国有土地与集体土地兼有。由于交通工程线路较长，其征地包括了国有土地和集体土地。

（2）涉及行政区域较多。交通工程建设征地为明显的带状征地，带状征地线路较长、功能特殊，因而涉及的行政区划较多。

（3）主要影响土地。交通工程建设征地主要是影响和占用土地，对于地上的房屋及其他附属设施一般采用避让的原则，尽可能地回避。