上QQ阅读APP看书，第一时间看更新
五、应急演练计划的类型
计划的种类具有多样性和复杂性。在制定应急演练计划的实践中，可以根据不同的背景和需要，编制出各种各样的计划。为了研究和分析的需要，可以将计划按照不同的原则和依据进行如下分类（见表2-1）。
表2-1 应急演练计划类型
（一）按计划的时间界限不同，分为长期计划、中期计划和短期计划
根据长期计划、中期计划、短期计划的时间期限以及具体内容不同，对三者进行对比（见表2-2）。
表2-2 长期计划、中期计划、短期计划对比
（二）按计划覆盖的范围划分，分为国家计划、部门计划、单位计划、个人计划 1.国家计划
由国家制定并负责实施的，有关国民经济、科学技术和社会发展等未来的、综合的行动部署方案。具有针对性、综合性和法定性等特征。如国务院应急办制定的综合演练计划，其中包括卫生应急演练计划。
2.部门计划
国务院下属的各个部委根据国家总体计划，围绕既定目标对组织工作、人员配备、指导与领导以及控制工作等活动的预先安排。如卫生计生委制定的卫生应急演练计划。
3.单位计划
是各机关、企业、事业单位根据上级部门制定的计划，制定具有明确规定的目标和一套切实可行的操作方案。如卫生监督所、疾病控制中心、医院的卫生应急演练计划。
4.个人计划
是个人根据岗位需要和自身的发展需求，促进自身素质和技能提高的计划。如在一次演练活动中，个人想通过此次演练掌握什么样的技能，个人在哪些方面有所提高等。
（三）按计划者的层次来划分，分为战略计划、战术计划和作业计划 1.战略计划
是由高层管理者制定的，着眼于整体目标和方向的计划，是较长时期内的宏伟蓝图，如《国家突发事件应急体系建设“十二五”规划》。战略计划的主要内容包括组织的长远目标、政策和策略等，计划内容抽象、概括，不要求直接的可操作性。在我国，卫生应急演练战略计划应是卫计委在深入分析国家卫生应急形式、需求和社会情况，从全局性、长远性、整体性、风险性、社会性等多方考量后制定的，旨在提升国家整体卫生应急能力，最终取得较好的应急效果。
战略计划的特征：①全局性：战略计划一般针对的是整体发展。是在一定历史时期内发展的全局性的指导思想，是从宏观角度制定的。②长期性：战略计划—般为五年以上的长期计划。它不是为某次活动的成败或短期发展而制定的，而是在一个较长历史时期内相对稳定的行动指南，战略计划着眼于未来。③方向性：战略计划回答的是发展方向，回答的是朝什么方向走，而不是回答如何走的问题。卫生应急演练的战略计划应该从国家应急准备的全局出发，制定长期的发展计划，明确演练的方向和要提高的能力，才能使下级部门明确方向、有章可循，提高地区的应急能力。
2.战术计划
是由中层管理者制定的，是战略计划的实施计划。战术计划回答战略计划如何去实施，通过阶段实施战术计划，从而保证战略计划的实施。一般来说，省级卫生部门作为应急演练实施的中层管理者在国家战略计划方向的指引下，制定本省的应急演练计划，保证卫生应急演练的顺利实施。
战术计划的特征：①目标性：战术计划的目标是战略计划目标的分解。②整体性：包含活动的各个专业。③效率性：战术计划追求计划实施的效率与效果。
3.作业计划
作业计划又称业务计划，是由基层管理者制定，是规定如何实现总体目标的更为具体、细致的计划，是战术计划的操作计划，比战术计划更具体、更详细，其内容主要包括基层工作人员的具体任务和作业程序等内容。卫生应急演练的基层管理者包括各县市的卫生行政部门和医疗卫生机构，这些部门或机构制定比较详尽的实施计划，加强卫生应急演练的管理与实践，提高基层工作人员的卫生应急能力。
作业计划的特征：①可操作性；②具体性；③具有明显的单一性。④强调协作性。战略计划、战术计划及作业计划之间的关系见图2-3。
图2-3 战略计划、战术计划及作业计划之间的关系
（四）按计划从抽象到具体的表现形式不同，计划分为宗旨、目标、战略、政策、程序、规则、规划和预算等类型
计划是对未来行动的安排，其具体形式多种多样。一般地，我们可以将计划看做是一个由上至下的层次结构，计划的层次体系见图2-4。
图2-4 计划的层次体系
1.宗旨
是组织在社会上得以存在的目的和使命，是社会赋予组织的基本职能和任务。只有明确了存在的目的或使命，才能够确立其奋斗的目标。如卫生应急演练的目的或使命是为了提高应急能力，保障人民群众的健康与安全。
2.目标
一定时期的目标或各项具体目标是在宗旨指导下提出的，它具体规定了某项活动在一定时期达到的具体成果。目标是各项活动所要达到的结果，它不仅是计划工作的终点，而且也是组织工作、人员配备、指导与领导工作和控制活动所要达到的结果。目标指明了方向，决定了活动的过程，同时目标具有激励作用。如在宗旨的指导下，制定国家的总体演练目标，以及一年、三年、五年的阶段性演练目标。
3.战略
是为了实现组织长远目标所选择的发展方向，所确定的行动方针，为实现总目标而做的重点部署和资源安排。战略是指导全局和长远发展的方针，它不是要具体地说明组织如何实现目标，而是要指明重点方向和资源分配的优先次序。一个国家要有国家的发展战略，在卫生领域，要有国家卫生的发展战略，在卫生应急准备上，要有卫生应急准备战略，制定战略的根本目的是促进我国的可持续发展，卫生资源的合理分配及提高应急准备能力。
4.政策
政策是组织在决策时或处理问题时用来指导沟通思想与行动方针的明文规定。作为明文规定的政策，通常列入计划之中，而一项重大的政策，则往往单独发布。政策使各级主管人员在决策时有一个明确的思考范围，它有利于统一和协调组织成员之间的思想和行动，还有助于主管人员把职权授予下级，保证成员能够按要求完成计划任务。
5.程序
程序规定了如何处理那些重复发生的例行问题的标准方法。程序的实质是对所要进行的活动规定时间顺序，因此，程序也是一种工作步骤。程序规定了如何采取行动，而不是说明如何思考问题。制定程序的目的是减轻主管人员决策的负担，明确各个工作岗位的职责，提高管理活动的效率和质量。在应急演练中程序往往多种多样，如演练实施程序、演练评估程序等。
6.规则
规则也是一种计划，是一种最简单的计划，是对具体场合和具体情况下，应该采取的行动或不应该采取的行动的规定，是指导组织成员行动的是非标准。规则常与程序混淆。规则与程序的区别在于规则不规定时间顺序，程序可以看做是一系列的规则。然而，规则可能是，也可能不是一个程序的部分。
7.规划
规划是为了实施既定方针所必需的目标、政策、程序、规则、任务分配、执行步骤、使用的资源等而制定的综合性计划。规划一般是粗线条的，纲要性的。规划有大有小，大的有如卫生事业发展“十二五”规划；小的像某医院卫生应急演练活动规划等。规划有远期和近期之分，如2011～2015年全国卫生应急工作培训规划以及疾病控制中心人员应急培训规划等。
8.预算
是国家机关、团体和事业单位等对于未来一定时期内收入和支出的计划。预算是用数字来表示预期结果的一种计划。虽说预算也是一种控制手段，但预算的制定显然属于计划工作的内容。卫生应急演练须有一定费用的支出，所以，必须了解现有资源和预期支出，以确保实施演练的卫生行政部门或医疗卫生机构拥有相应经费支持。
战略与规划的联系与区别
战略与规划的相同之处：①他们涉及的对象相同。战略与规划都是针对一个组织或者一项事业的全局的问题，又都是涉及一个组织或者一种事业的未来长期发展的问题。因此，战略与规划既有涉及国家、地区、企业等组织的发展战略与规划，又有涉及某种事业（如教育、科技、文化等）的发展战略与规划。②他们具有相似的特性。两者都具有全局性，长远性、前瞻性等特点，也都希望具有可操作性的要求。由于“战略”与“规划”具有相同的主体和类似的性质与要求，因此，两者彼此间是互相联系、密不可分的。
战略与规划的区别：我们又不应该将战略与规划混为一谈，应该清醒地认识到，战略与规划之间也存在着较大的区别。归纳起来，两者主要有以下三大区别。①在概念的层次上，战略高于规划。战略强调的是思想，是涉及组织或者事业发展的思路。战略是制定规划的指导思想，任何一个组织的规划都是在既定的战略指导下形成的；②在形成的时序上，战略先于规划。如果一个企业，一个地区、一个国家没有形成既定的战略思路，就很难制定其发展规划。因此，一个国家、地区、企业、组织，或者一个事业，要制定发展规划，必须先着手研究其发展战略，在战略的指导下，再编制发展规划；③在具体内容上，战略又“软”于规划。战略是规划的抽象原则，规划是战略的具体体现。从某种意义上说，战略是规划的纲要，规划是战略实现的蓝图。
（五）按照计划的约束力划分，分为指令性计划和指导性计划 1.指令性计划
是指由上级计划单位按隶属关系下达，要求执行计划的单位和个人必须完成的计划。其特点表现为：①强制性：凡是指令性计划，都是必须坚决执行的，具有行政和法律的强制性；②权威性：只要以指令形式下达的计划，在执行中就不得擅自更改变换，必须保证完成；③行政性：指令性计划主要是靠用行政办法下达指标实施的。
2.指导性计划
是由上级主管部门下达的起导向作用的计划，只规定某些一般的方针和行动原则，给予行动者较大自由处置权，它指出重点但不把行动者限定在具体的目标上或特定的行动方案上。这种计划为组织指明了行动方向，具有参考性、灵活性和调节性的特点，但不提供实际的操作指南。如关于应急准备的战略、应急演练的政策等。
（六）按计划对象和性质来划分，分为综合计划、项目计划 1.综合计划
综合计划是对组织未来较长一段时间内资源和需求之间平衡所作的概括性设想，是对社会活动过程所作出的整体安排。特点是从整体出发，强调综合性，促使各部门、各环节协调发展。
2.项目计划
现代项目管理认为，项目是一个组织为实现既定的目标，在既定的资源和要求的约束下，为实现某种目的而相互联系的工作任务。简单来讲，项目是一件事情，一项独一无二的任务；也可以理解为是在一定时间和一定预算内所要达到的预期目标。项目的概念包含三层含义：第一，项目是一项有待完成的任务，且有特定的环境与要求；第二，在一定的组织机构内，利用有限资源（人力、物力、财力等）在规定的时间内完成任务；第三，任务要满足一定性能、质量、数量、技术指标等要求。
项目有大有小，大项目可以分解为许多层次，小项目也可以集成为大项目。大型项目（program）：它通常是由若干个相互联系的或相似的项目组成，是以协调的方式管理以获得单个项目不可能得到的利益的一组项目，也称为项目群。通常是指那些综合性的项目，项目群中的项目需要共享组织的资源，并进行项目之间的资源调配。项目（project）：通常指那些可以独立立项的项目，是指作为管理对象，在一定约束条件下（时间、资源、质量标准）完成的，具有明确目标的一次性任务。它是一系列需要在特定时间内完成的、相互关联的活动。应急演练项目是指在总体的应急演练规划下，一次具体的演练活动。
图2-5 项目群和项目之间的关系
项目（project）与项目群（program）的关系
项目群是一系列以相互协调方式管理以获得按单个项目管理无法达到利益的项目集合，项目群包含数个相关的项目，且这些项目相互依赖、有机组合，有利于战略目标的实现。而项目是在一定的组织机构内，在限定的资源条件下，在计划的时间里，按照一定的要求有待完成的一次性任务。在数量上，项目是单一的一次活动，而项目群是一组相互关联并需要进行协调管理的项目；在目标实现上，项目只关注本身是否达标，是以单一目标为导向的活动，而项目群关注的是整体战略目标的实现。项目群和项目之间的关系见图2-5。
项目计划是项目组织根据项目目标的规定，对项目实施工作进行的各项活动作出周密安排。项目计划围绕项目目标的完成，系统地确定项目的任务、安排任务进度、编制完成任务所需的资源和预算等。项目计划是项目得以实施和完成的基础及依据，项目计划的质量是决定项目成败、优劣的关键性因素之一。根据项目计划大小，可分为大型项目计划和专项计划。
（1）大型项目计划：
大型项目是由若干个与组织战略目标相关收益的一系列相关联项目组成，经过协调统一管理，实现各项目间相互协调。大型项目计划通常是从较高层的角度来看待组织战略，是对多个项目的整体安排，使各项目能与组织的目标协调一致，包括最佳组合、有效协调工作以及资源的最佳使用，该计划强调的是整体协调性和目标一致性。如区域内对卫生应急演练的总体计划。
（2）专项计划：
专项计划又称专题计划或单项计划，是为实现项目目标而对某一个项目的实施工作中的各项活动作出时间及相关工作和事务安排。目的是要明确项目范围、任务分工、执行部门与人、时间安排、费用资源安排、预期成果等。如卫生行政部门或医疗卫生机构的具体的某一次演练项目计划，包括明确演练的类型、人员和时间的安排、任务的分工及经费的预算等。其特点是内容单一性、期限不定性，而且表现为具体性。
综合计划和项目计划是整体与局部的关系。项目计划是综合计划中某些重要项目的特殊安排，以便制订实施方案。所以制定项目计划必须以综合计划为指导，避免同综合计划相脱节。如美国国土安全部为推进全国各州应急演练的规范性，设立的《国土安全演练与评价项目》。
任何一种计划都可能具有其他分类原则下某种计划类型的特征。如综合计划同时又可能是中期计划，政策又可能是长期计划。计划的分类不是绝对的，必须根据实际工作的需要选择合适的计划的类型。应急演练计划也应考虑国家应急准备战略、计划的期限长短、项目的大小等方面制定。