4.2　政策启示

本部分对外商直接投资对我国制造业市场结构的影响机理进行了分析，并通过构建投入产出模型就FDI对制造业两位细分行业的市场集中度和进入壁垒进行了实证分析。为了提高外资的正面效应和我国产业的市场竞争力，在基于外商直接投资对中国制造业市场结构的影响机理及实证分析情况下，对中国相关的经济政策提出如下建议：

4.2.1　促进竞争政策合理化，优化国内竞争环境

第一，为了避免世界巨型跨国公司在中国市场形成垄断，要在开放行业引进两家以上的跨国公司。总体来说在我国企业竞争实力相对弱小，在还不足以与跨国公司相抗衡的情况下，政府通过制定合理的竞争政策，单一产品领域引进两家以上跨国公司前来投资，降低行业的非经济进入壁垒，会有助于形成外商直接投资企业之间的竞争；加上市场更加开放，不同利益集团的外商直接投资企业为了在中国市场上继续生存和更快地发展，就必须提供优质的产品和先进的技术，否则中国这个大市场就会被其他的竞争者挤占，这就迫使外商直接投资企业引进国际最先进的技术，也就是说通过竞争诱导技术流入。

第二，取消不平等的竞争政策，鼓励国内企业平等参与竞争。国内市场不断成熟，我国对外商直接投资企业的优惠政策和对待国内外企业的差别政策、倾斜政策等加强了外商直接投资企业的竞争优势，使我国的企业处于不利的竞争地位，这已经成为制约国内企业尤其是民营企业进一步发展和提高竞争力的障碍，一定程度上造成产业经济发展的安全隐患。对国内国外企业，要建立统一的政策标准，强调执法机制的统一以及税收、土地、环境、生产安全和社会保障等政策的统一，尤其是市场准入规则的统一，要建立统一、规范、公开的竞争准入制度，从根本上消除竞争障碍。例如，对于招商引资的项目，对国内外投资者包括民营企业一视同仁，通过公开招投标的方式来进行，促使内资企业发挥自身优势以积极参与竞争，充分利用对外开放的机遇，增强开拓市场、创新技术和培育自主品牌的能力。

第三，制定相关政策，鼓励国有企业在参与竞争中提高竞争力。通过深化改革，完善现代企业制度，消除体制性障碍，使国有企业真正发展成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。鼓励国内企业与愿意转移先进技术和高附加值制造加工环节、在华有长期发展战略、有运作全球化大企业丰富经验的大型跨国公司合资合作，增强自身竞争能力和长期发展能力。

第四，切实执行《反垄断法》，加大违规者的处罚力度，并且实时修正，以使其更加适合中国的国情和民情。适时修正《反不正当竞争法》，健全规范竞争秩序的法律体系，对各个领域的竞争秩序作出具体明确的规定。外商直接投资企业总是逐利的，利益最大化的动机及其竞争优势，在理论上存在导致垄断的可能性。尽管我们的实证研究表明目前这种担忧尚未成事实，但是外资在我国市场已出现一些倾销及限制竞争等行为，从利用外资政策及产业政策的角度来看，如果忽视监管跨国公司在行业中的市场行为，则跨国公司对一些行业的垄断不是不可能的。此外，由于跨国公司并购东道国国内企业时，还可能会使用商业贿赂、非法融资、欺诈舞弊、恶意并购等不正当竞争手段，为约束和规范大型跨国公司在本国市场的竞争行为，《反不正当竞争法》正在被越来越多的国家采用。通过这些法律的制定和严格执行，反对包括外商直接投资企业在内的各种企业通过种种途径限制和妨碍市场竞争，监督一些大企业滥用经济力，控制大企业的合并。强化信息披露制度，加强对关联交易的审计，对可能导致垄断经营的行为如并购行为进行严格审查，约束跨国公司可能产生的垄断行为和其他不正当竞争行为。

4.2.2　规范引资政策，促进先进技术转移

有效地促进技术转移是我国引进外资的重要战略目的，在引进外资时我们应该坚持以下原则：

第一，从以提供优惠为主转向以加大开放度为主来吸引外商投资。过去我国为吸引外资，制定了很多的优惠政策，这些优惠政策一方面使原本实力较弱的内资企业在与外商直接投资企业竞争中处于更为不利的竞争地位，另一方面，也在一定程度上抑制了国内民间资本的投资积极性。我国改革开放的实践表明，对外商投资实行优惠政策的结果只能吸引港澳台的中小短期投资者，欧美跨国公司这类长期的战略投资者，更看重的是中国稳定的法律环境和更为开放、成熟的市场机制。2012年，中国吸引外资1676亿美元，仅次于美国，这主要得益于国内稳定的政局、潜在消费需求的增长和良好的市场环境。在这种情况下，完全可以通过更加开放的市场政策来取代对外商投资的政策优惠。因此，我国应重新考虑引进外资战略，适当加大开放力度。

第二，在引进外资时要有选择性，并注重合资企业中对自有品牌等产权的保护。目前，我国对资金的需求已由开放初期的总量性稀缺转变为结构性稀缺，因此在进一步引进外资时，要有选择地进行，注重引资的质量，并且，鉴于技术资源和知识产品在股东行使产权过程中具有决定性作用，在组建合资企业及其以后的运营中，中方既不能轻易放弃自己已有的专利技术、专有技术、销售渠道、商标、品牌、商誉等知识产权，也不应放弃自己在合资经营过程中从事独立的知识产品开发的权利。无条件地盲目进行合资会造成企业实力的减弱，无形资产的流失，经济效益的下滑。活生生的例子是，早些年啤酒行业在国内一些地方兴起的“合资热”，只要有合资意向的国外投资者，地方政府就积极提供政策等方面的优惠，而对其资信能力的审查却有所放松，以致有的企业在合资后资金不能按合同规定到位，或有的根本没有企业管理水平或对啤酒行业知之甚少，合资后导致企业效益严重下滑。此外，在合资过程中，中方缺乏对知识产权保护等方面的意识，合资心切，造成企业产品、品牌等无形资产的丧失，在日后的经营中处于被动地位。鉴于此，更需要通过引资政策进行规范。

第三，立足双方共同利益，真正实现“以市场换技术”的战略目标。我们必须清楚地认识到目前各行业的市场结构和竞争态势，搞清楚跨国资本的目的和现实需要，寻求双方的利益共同点。目前，国际市场虽然经历了金融危机，但是经过一段时间的修复，发达国家的资本依然过剩，对外投资的需求依然存在，而中国是具有较大潜力的市场，市场就意味着产生利润的可能性，我们要充分利用市场的吸引力，使跨国公司不得不出让一部分先进技术作为进入中国市场的条件。以前“以市场换技术”的策略没取得应有的效应，关键在于这一策略的实施没有明确的政策法规予以支持和配合，没有把市场出让的程度与转让技术的类型、期限作为对等条件，也没有在《中外合资企业法》及其《实施细则》中加以规定，流于一种口号形式，从而导致中外双方在签订合资合同时，外方尽量避免有效的技术转让，中方由于受各种因素及利益驱使，没有争取在出让市场的同时，最大限度地引进高新技术。因此，以后我们要引以为鉴，制定更加明确具体的引资政策和法规，在引进外资时，以是否转让先进技术作为谈判的重点，促进这一战略的实施，真正达到“以市场换技术”的效果。

第四，要以培养和提高国内的技术开发能力为目标引进外资。这就要求在引进外资时要考虑国内的技术现状，要在国内有一定消化吸收能力的基础上进行引进，并能够预见引进后结合国内产业技术状况，有可能实现的技术突破，从而起到引进技术为实现自主开发积蓄力量、奠定基础的作用，使本国的产品开发能力切实得到提高。并且随着中方自主开发能力的增强，积极开发和培育中国品牌。

4.2.3　完善产业政策，不同产业确立不同的开放发展战略

从产业政策的效果来看，一般采取双重目标导向：既要反对过度竞争，大力鼓励兼并活动，力求提高产业集中度；同时还要警惕行业垄断，保证社会福利。在经济全球化条件下，一方面，中国产业的发展环境发生了重大转变；另一方面，我国制造业中产业种类较多，各产业的技术经济性质、产业规模效益预期指标等方面都存在差异，因此，在制定产业政策时要充分考虑不同产业受到的不同外资影响程度。以产业安全和提高产业的国际竞争力为产业发展目标，我国应加强对不同产业特性的分析，确立不同的产业开放发展战略，注重培养中国产业的动态比较优势。

第一，对中国具有国际比较竞争优势以及在开放中逐渐成长起来的产业，如纺织、服装等一些劳动密集型部门，部分机械电子行业等一些劳动技术密集型部门，这些产业是中国具有比较优势的产业，市场化程度高，但国际竞争十分激烈，要对这些产业积极进行技术改造，走新兴工业化道路，走“引进—消化—开发—自主创新”的产业主导型发展道路，在保持并发展其比较优势的同时，加大研发扶持力度，鼓励其进行技术创新，提高产品的技术含金量，培育自有知识产权品牌，增强产品的价格和非价格竞争力，逐步改变中国在国际产业链中的低附加值地位，争取更多的贸易利益。另外，鼓励企业之间进行兼并整合，组建大集团，提高市场集中度，实现规模经济，在提高质量的基础上降低成本，有条件的还可以“走出去”向其他国家进行投资以扩大这种优势。

第二，对中国目前处于相对劣势或弱势的产业，如部分高技术产业和资本密集型产业等。这些产业关联度大且关系到国民经济全局和国家战略利益，应当运用世界贸易组织中的相关条款以及各种适当的产业政策实行一定程度的扶持和产业保护，前提是这种扶持和保护必须遵循市场经济的规律，与市场调节的方向一致，因为这些产业最终还必须在开放中增强竞争力。

第三，制定产业政策时，目标要细化并且有针对性，政策措施要具体并且可操作性强，能够在实践中切实产生效用。以2000年6月24日国务院发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》为例，其在软件企业认证制度、投融资、税收、收入分配、人才吸引和培养、知识产权保护等方面，都提出了鼓励产业发展的政策措施。该政策的出台有力地促进了我国软件产业的发展。

4.2.4　政府应加大改革力度，切实转变职能

中华人民共和国十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》的突出特点是把机构改革和职能转变有机结合起来，以职能转变为核心。这是我国政府在审时度势的情况下做出的重大决定，为我国更好地实现市场经济、做好“为企业松绑，让市场发力”打下了坚实的基础。

中国经济在从计划经济向市场经济转轨的过程中，政府通过行政手段对经济进行干预，特别是地方政府基于自身利益对内资企业的干预程度较深，这是造成中国区域性市场结构的主要原因，这不利于形成全国统一的市场、不利于市场进行资源的合理配置、不利于市场结构的进一步优化。通过建立符合世界贸易组织要求的高效的政府经济管理体系，为各类企业参与国际竞争提供便捷周到的服务，继续加大政府改革力度，更进一步转变政府职能。从充分利用外资，促进我国产业发展的角度来说，主要体现在以下四个方面：

第一，要继续从计划经济管理向市场经济管理转变，这个转变包括：①地方政府作为公益事业权力代表作用的职能要逐步强化，而作为国有资产的权力代表作用直接干预企业的职能要逐渐弱化；②地方政府组织、调控、监控经济生活的职能要逐步强化，而直接参与、干预企业活动的职能要逐步弱化；③要从直接管理向间接管理转变，从管理型向服务型转变。要让企业独立自主经营，自负盈亏，各级政府要树立起为企业服务的思想，积极为企业的经济活动创造一个良好宽松的环境。

第二，要继续推进政府职能和工作方式的转变。转变政府职能要继续认真研究分析涉外经济活动的重点，根据新形势的需要，明确界定政府管理的范围和职权，合理确定各个部门之间的分工，将涉外经济活动的管理职能尽可能地进行归并，避免出现政出多门、相互扯皮的现象。以简化行政性审批手续和环节为目的，继续深入改革现行外商投资项目的审批制度。对于鼓励类和允许类的外商投资项目，按照资金渠道，出资人的责任划分中央和地方的审批权范围，改变按照项目总投资额的大小划分审批权，并加快项目的审批时间。

第三，从宏观上建立一个与社会主义市场经济相适应的利用外资管理体系，从微观上建立一个按国际惯例运作，且符合我国国情的利用外资和外商投资企业的管理制度。根据新形势的发展和要求，不断完善利用外资的法律法规，为外商投资提供更透明的法律条件、更充分的法律保障。依法建立健全一套公开公正的外商投资程序，通过高效率的办事程序和严明的法律，吸引更多的外商企业投资，保护外商企业的合法权益。通过外商的直接投资引进国际竞争，加快内资企业特别是国有企业的改革，转换经营机制，提高竞争力，增强国内企业的发展活力。

总之，在政府转变和完善自身职能以及竞争政策、外资政策、产业政策等各项经济政策相互协调的共同作用下，要对FDI进行正确引导和规范，发挥其在促进我国市场结构和产业发展方面的积极作用，规避其对产业及经济发展的负面影响。通过利用外资，发挥我国作为后起国家的优势，走自主研发的道路，提高产品的技术含量，力争成为真正的制造业强国。