第1章 总则
1.1 背景和意义
1.1.1 应对气候变化的国际形势
自20世纪80年代开始，全球应对气候变化日益被国际社会所关注。联合国在1988年成立了联合国政府间气候变化专门委员会（Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC），IPCC组织了全世界数千名科学家就气候变化本身的科学问题、事实、形成的原因、产生的影响，以及应对气候变化的途径、成本及效果进行了系统评价并发布了多次评估报告。评估报告的基本结论代表了国际社会科学界普遍的共识和主流意见。IPCC评估报告认为：①气候变化本身已经是不争的事实，通过大量观测和统计，20世纪百年期间，全球地表的平均温度升高了0.74℃。②气候变化形成的原因，基本认定是由人为活动引起的。人为活动主要是化石能源（煤炭、石油、天然气）消费过程中所排放的二氧化碳（CO2），以及森林的砍伐、土地利用的变化所排放的二氧化碳和甲烷，还有工业生产过程当中的二氧化碳、甲烷、氧化亚氮和含氟气体等温室气体的排放，人为活动排放大量的温室气体引起大气中温室气体浓度的增加，二氧化碳的浓度由工业革命前的280ppm上升到当前的384ppm，温室气体浓度的增加导致温室效应增强，从而引起气候的变暖。③全球气候变暖对自然生态和人类社会带来了越来越多的负面影响。全球气候变暖引起海水膨胀、海平面上升，自20世纪以来海平面已上升了17厘米，预计21世纪末还会再上升20~60厘米。同时，气候变暖还会引起生态环境的变化，从而导致一些物种的灭绝，以及引起农作物的减产等。④人类社会必须立即采取行动，应对全球气候变暖，防止气候变化带来不可逆转的灾难性的风险。迟缓的行动会使负面影响发生的概率越来越大，而且未来应对的成本和代价也会越来越高。基于上述结论，国际社会普遍认识到应加强全球合作，共同应对气候变化（1）。
为了应对气候变化给人类造成的影响，1992年5月22日，联合国政府间气候委员会就气候变化问题达成了《联合国气候变化框架公约》。这是世界上第一个为控制二氧化碳等温室气体排放以应对全球气候变暖给人类社会和经济带来不利影响而成立的国际公约，也是国际社会就应对气候变化问题进行合作的基本框架。该公约提出了全球应对气候变化的目标和基本原则。其目标是要控制温室气体的排放，把大气中温室气体的浓度稳定在一个合理水平，防止粮食生产和自然生态系统受到破坏。原则主要有两个：一是共同但有区别的责任原则，由于发达国家历史上高的温室气体排放是导致当前气候变暖的主要原因，所以发达国家应率先采取行动，减少温室气体排放，并向发展中国家提供资金、转让技术，帮助发展中国家提高应对气候变化的能力；二是可持续发展原则，由于发展经济和消除贫困是发展中国家当前优先和压倒一切的首要任务，因此发展中国家应对气候变化应在可持续发展的框架下进行。《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日正式生效，以后每年召开一次缔约方大会，各国共同努力寻求应对气候变化的战略对策。
1997年在日本京都召开的公约缔约方大会上通过了《京都议定书》，标志着全球应对气候变化进入了一个实质性行动阶段。该协议为发达国家规定了2008年至2012年的第一个承诺期内量化的温室气体减排任务，即2008—2012年每年的温室气体排放量要比1990年至少减少5%，并且把目标分解到了每一个发达国家。而对于发展中国家，协议没有规定公约之外更进一步的义务。
2007年在印度尼西亚巴厘岛召开了第13次公约缔约方大会，面临2008—2012年第一个承诺期的到期，通过了《巴厘路线图》，启动了一个新的谈判进程，就2012年后全球应对气候变化如何进一步开展行动这一问题进行了谈判。随后，在哥本哈根、坎昆、德班、多哈、华沙、利马、巴黎等气候大会上，进行了多次谈判，达成新的共识。
在哥本哈根和坎昆的联合国气候变化大会所达成的协议中，都重申了将未来温升控制在2℃的全球应对气候变化目标。目前，世界各国已经做出努力，但全球温室气体排放仍在不断增加。根据IPCC报告，2010年全球温室气体排放总量达到502亿吨二氧化碳当量（CO2e），相比1970年增长75%，特别是自2002年起，排放总量呈加速增长态势，直到2008年才出现暂时的下降，这与全球经济发展状态高度契合；21世纪最初10年，全球温室气体排放的年均增速（2.4%）和增量（超过10亿吨二氧化碳当量）都是前所未有的；1750年以来大约一半的累积温室气体都是在最近40年排放的。（2）全球减排的紧迫性日益加剧，如果全球不能实现2℃的温控目标，世界的生态和人类生活的支撑条件将面临更大威胁。IPCC第四次评估报告结果表明，要实现全球2100年2℃的温升控制目标，全球的温室气体排放必须尽快达到峰值并开始大幅下降，到2050年至少比1990年减排50%。这意味着将限制未来全球的碳排放空间。从目前到2100年，全球温室气体排放累计排放总量需控制在1400亿吨二氧化碳以内（包括全部排放源），可见从现在起全球温室气体排放总量增速必须明显减缓，并在2020年前后全球总量开始实现下降。
2015年12月《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议达成的《巴黎协定》，对2020年以后全球应对气候变化的总体机制做了制度性安排，并设定了全球应对气候变化的长期目标，再次确认了把全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃以内的既定目标，并提出努力将气温升幅限制在工业化前水平1.5℃之内的新目标。《巴黎协定》还提出，通过减少温室气体的人为排放及增加碳汇，来努力实现21世纪下半叶的碳中和。作为《巴黎协定》的重要组成部分，绝大多数国家提交了国家自主贡献目标（Intended Nationally Determined Contributions, INDC）。截至2015年10月，全球共有119份“国家自主贡献”文件提交联合国气候变化公约组织（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），覆盖了146个国家，这些国家的温室气体排放总量相当于2012年全球温室气体排放总量的86%左右。
从该公约开始起步的1990年至2014年，全球二氧化碳排放量增长了130亿吨。其中，我国二氧化碳排放量在1990年只占全球的11.4%，到2014年已经增长到30%左右，增长了近3.22倍，远超全球58%的增幅；2014年，美国和欧盟28个成员国的排放分别占总量的15%和10%（3）。就人均二氧化碳排放量来看，2014年，世界平均水平为4.9吨；美国的人均排放量依然高达17吨；我国的人均排放量达到7.1吨，首次超过欧盟水平（6.8吨）。就排放趋势而言，按照各国已经承诺和提出的中长期减排目标，到2020年、2030年，欧盟的人均温室气体排放量将分别降至7.55吨、6.44吨二氧化碳当量；截至2020年，美国的人均温室气体排放量将降至17.8吨二氧化碳当量；截至2050年，包括美国在内的主要发达国家的人均排放量目标都在2~3吨二氧化碳当量（4）。而我国如果到2030年能源活动导致的温室气体排放达到120亿吨二氧化碳当量，其他排放维持2012年水平不变，则我国的人均温室气体排放将高达10吨二氧化碳当量，将明显高于欧盟的人均排放水平。可见，全球能否实现温室气体增量减缓，我国的影响至关重要，因此作为负责任的大国，我国必须走低碳发展的道路。
1.1.2 中国温室气体减排的战略目标
我国是拥有13多亿人口的发展中国家，也是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一。由于我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，面临着经济发展、民生改善、环境保护、应对气候变化等多重挑战，所以积极应对气候变化，努力控制温室气体排放，提高适应气候变化的能力，不仅是我国实现可持续发展的要求，也是深度参与全球自理、推动全人类共同发展的责任担当。
2015年6月，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件——《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》。该文件明确我国将坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持减缓与适应气候变化并重，坚持科技创新、管理创新和体制机制创新，加快能源生产和消费革命，不断调整经济结构、优化能源结构、提高能源效率、增加森林碳汇，有效控制温室气体排放，努力走一条符合我国国情的经济发展、社会进步与应对气候变化多赢的可持续发展之路。该文件提出了我国到2030年的自主行动目标，即二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并努力争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。这是我国作为公约缔约方承诺的应对气候变化的积极行动，同时也是我国政府向国际社会彰显走以增长转型、能源生产和消费转型为特征的绿色、低碳、循环发展道路的决心。
为了加快推进绿色低碳发展，推动我国二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，2016年11月我国发布了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》。该方案提出了我国“十三五”时期控制温室气体排放工作的主要目标：到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制；氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大；碳汇能力显著增强；支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业在2020年左右实现率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效；全国碳排放权交易市场启动运行，应对气候变化法律法规和标准体系初步建立，统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全，低碳试点示范不断深化，减污减碳协同作用进一步加强，公众低碳意识明显提升。该方案还对低碳引领能源革命、打造低碳产业体系、推动城镇化低碳发展、加快区域低碳发展、建设和运行全国碳排放权交易市场、加强低碳科技创新、强化基础能力支撑、广泛开展国际合作、强化保障落实等具体任务进行了部署。其中，强调要加强能源碳排放指标控制，实施能源消费总量和强度“双控”，到2020年，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能源消费比2015年下降15%，非化石能源比重达到15%；强调推动工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能降耗。
1.1.3 建筑行业在温室气体减排中的地位
建筑部门是重要的能源消费和温室气体排放部门。根据国际能源署（IEA）的估算，目前，全球建筑运行和建筑建造的能耗占世界终端能源消费量的36%，二氧化碳排放量（包括直接排放和间接排放）约占全球二氧化碳排放量的40%。我国是全球最大的能源消费国，也是全球最大的二氧化碳排放国。IEA研究报告显示，就建筑运行阶段而言，2012年我国建筑能耗约占全球建筑终端能源消费总量（118艾焦或40.12亿吨标准煤）的16%，位居世界第二，仅次于美国；2012年，我国建筑部门二氧化碳排放量占全球建筑部门二氧化碳排放总量的比例超过了18%（5）。另据清华大学建筑节能研究中心的测算，2016年我国建筑运行的化石能源消费相关的碳排放为20.3亿吨二氧化碳，人均建筑运行碳排放量为1.5吨／人，占人均总碳排放量（全国平均约8吨／人）的18.7%（6）。
我国正处于城镇化快速发展阶段，建筑部门能耗和温室气体排放呈现快速增长态势。2001—2016年，我国建筑部门的一次能源消费量、电力消费量分别约增长了1.4倍、3.7倍，2016年我国建筑能耗约占全国一次能源消费量的20%。自2000年至2012年，我国建筑部门终端用能的直接二氧化碳排放增长了55%，而来自电力和热力消费的间接二氧化碳排放增长了两倍多，建筑部门二氧化碳排放总量由2000年的约?620MtCO2增长到2012年的约1550MtCO2（7）。2012年我国的温室气体排放量约为104.71亿吨二氧化碳当量（8），可见建筑部门的二氧化碳排放量约占全国温室气体排放量的15%。除了商品能源外，建筑部门尤其是农村地区还消耗大量的生物质能。随着人民生活水平的提高，生物质能不断被商品能源所取代，从而加剧了建筑部门能源消费和二氧化碳排放的增加。
上述建筑部门的二氧化碳排放仅为建筑运行使用阶段能源消耗产生的排放，而建筑的建造还需要消耗大量的钢材、水泥、玻璃等高耗能产品，生产这些建材产品需要消耗大量能源并产生大量温室气体排放。据有关研究测算，2011年全国房屋建造消耗的钢材和水泥分别为3.98亿吨和17.06亿吨，仅这些钢材和水泥的生产能耗就占当年全国能耗总量的12%（9）。可见，建筑行业节能减排对全国节能减排具有重要影响。
1.1.4 建筑行业用能单位温室气体减排存在的主要问题
建筑行业是一个围绕建筑的设计、施工、装修、管理而展开的行业。建筑的开发建设涉及诸多环节的相关利益主体，包括政府、建设单位（房地产开发商，或者投资方、发包方、业主）、规划设计单位、施工单位、监理单位、材料设备供应商、咨询单位、消费者、物业管理单位、银行等。其中，建设、规划设计、施工、监理这四方单位最直接地参与建筑工程项目的建设。建筑按用途不同可以分成居住建筑、公共建筑、工业建筑、农业建筑等。居住建筑主要是指人们进行家庭和集体生活起居用的建筑物，如住宅、宿舍、公寓等；公共建筑指提供各种社会活动的建筑物，包括办公建筑、医院、学校、商业、酒店等建筑物；工业建筑指为各类生产服务的建筑，如生产车间、仓储建筑等；农业建筑指用于农业、牧业生产和加工的建筑，如温室、畜禽饲养场、农机修理站等。为了简化起见，本指南重点针对建筑的开发建造和建筑使用相关主体进行研究，其中以房地产开发企业、公共建筑使用单位、居住建筑用户为重点对象。
目前，我国建筑行业用能单位温室气体减排还面临一些问题：一是用能单位缺少明确的温室气体减排目标，减排动力不足。二是一些低碳技术仍处于发展和完善阶段，有的减排成本过高，推广困难。三是我国用能单位与发达国家的建筑用能单位在技术能力、管理水平上差距较大，减排的能力较弱。四是用能单位温室气体减排投入不足，创新能力较差。五是用能单位缺少能源管理和温室气体排放控制相关专业知识，对温室气体排放量计算、产品碳足迹的相关方法学等不够熟悉。六是用能单位尚不具备自主提出本单位温室气体减排技术方案的能力，不能及时、准确地识别减排机会和估算减排潜力。