第二节　预防为主、综合治理原则

预防为主、综合治理原则，是指在环境保护工作中将保护置于优先位置，采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和生态破坏控制在能够维持生态平衡、保障人体健康和社会物质财富，以及保障经济社会持续发展的限度之内，并对已造成的环境污染和生态破坏积极进行治理。这项原则明确了保护和发展的关系、预防和治理的关系，确定了治理环境污染和修复生态破坏的有效途径和方式。它要求在经济建设活动中把环境保护放在优先位置，从根本上改变重经济增长、轻环境保护，以经济指标论英雄的倾向，彻底扭转一些地区边建设边破坏的被动局面。这项原则，是根据环境问题的复杂性、不可逆性和严重性，以及总结国内外防治环境污染和生态破坏的经验教训确立的。从国外的情况来看，西方工业国家在经济发展进程中，大体上都是走“先污染，后治理”“先破坏，后修复”“先开发，后保护”的道路，并为此付出了沉痛的代价。因此，它们认识到必须从“病重求医，末端治理”的反映性单项治理政策转变为“预防为主，综合治理”的预期性政策，从“浓度控制”转变为“总量控制”，从“末端治理”转变为“源头控制，全过程控制”。从国内的情况来看，主要是由环境问题本身的特点决定的：

（1）环境污染和生态破坏是不可逆转的，往往难以消除和恢复，有些甚至是无法补救的，如重金属污染、物种灭绝、原始森林遭受破坏等；

（2）环境问题的产生主要是在经济社会发展中忽视环境保护的结果，如果在经济建设的前期和过程中重视环境保护，采取预防措施，许多环境问题是可以得到解决的，即使出现一些问题，也可以控制在一定的限度之内；

（3）环境遭受污染、破坏后再去治理，一般要比采取预防措施所花费的代价高；

（4）环境污染和生态破坏所造成的后果往往比较严重，会对人民群众健康和社会稳定造成严重威胁。

据此，《中华人民共和国环境保护法》确立了“保护优先、预防为主、综合治理”的原则。

保护优先，是生态文明建设规律的内在要求，就是从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，防止生态破坏。在发展和保护发生矛盾时，要把保护放在优先位置，以环境资源的承载能力为基础，加强环境监督管理，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为环境污染和生态破坏。我国的环境保护工作由20世纪70年代的末端治理到80年代的防治结合，再到90年代的全过程控制，进而到现代的保护优先，是环境保护理念的一次又一次升华。

预防为主，就是要把预防环境问题的发生放在首位，而不是在环境污染和生态破坏之后再去治理。要事前采取有效措施，避免、消除对环境带来的损害，做到防患于未然。

综合治理，就是要从环境的整体效益出发，运用系统论的方法来处理环境问题。由于造成环境问题的原因是多方面的，且周期较长，采取单打独斗的传统方式是不可取的，应当运用各项技术、经济政策和措施，加强环境保护，发挥治理的综合效益。综合治理原则包括四层含义：

一是水、气、声、渣等环境要素的治理要统筹考虑，如治理土壤污染，要同时考虑地下水、地表水、大气的环境保护；

二是综合运用政治、经济、技术等多种手段治理环境；

三是形成环境保护部门统一监督管理，各部门分工负责，企业承担社会责任，公民提升环境保护意识，社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局；

四是加强跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由点上的管理扩展到面上的联防联治。

目前，我国环境状况总体恶化的趋势还未得到根本遏制，环境矛盾凸显，环境治理的压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量，农村环境污染加剧，部分地区生态破坏严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱，这些已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。传统的环境保护是对环境污染和生态破坏造成的后果予以事后补救，对环境问题的事前规范功能有限。确立和实施该原则，坚持科学发展观，加快转变经济发展方式，以环境资源承载能力为基础，在保护中发展，在发展中保护，坚持从源头预防，把环境保护贯穿于规划、建设、生产、流通和消费各个环节，进而提高可持续发展能力，加强生态保护与修复，做到人与自然和谐共存。

一、预防为主、综合治理原则的形成和发展

在20世纪60年代末之前，人类还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值。虽然有些国家也制定了一些防治污染的法律，如美国于1948年制定《联邦水污染防治法》，1955年制定《大气污染控制援助法》，以及联邦德国在这个时期颁布《联邦水利法》和《空气污染控制法》等，也都只是采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，仅仅针对某一环境要素作出保护规定，而没有将环境作为一个整体来对待。20世纪60年代末以后，随着环境问题的日益加剧，各国才逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防治某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是，一些经济发达国家根据对环境保护问题经验和教训的总结，提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点，认为环境侵害往往是长期环境污染和生态破坏的结果，其危害结果常常要经过相当长的复杂变化过程才能显现出来，一旦形成危害就很难治理和恢复，且治理所耗费的时间和金钱代价亦相当高，而预先采取防范措施要比事后治理经济得多，也有效得多。鉴于此，各国环境立法逐渐从消极的防治污染转移到积极的预防，采取预防为主和综合治理的环境政策，并将预防为主、防治结合、综合治理原则作为环境立法的重要原则加以确立。另外，环境问题的特点也决定了环境保护应当实行预防为主的原则。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》提出了一系列预期性的环境政策，并指出“这些政策要在环境受损害之前便付诸行动”“我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。1982年的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法”“才能实现环境无害和持续的社会经济发展”。1992年的《里约环境与发展宣言》指出：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。”《中华人民共和国环境保护法》第五条明确规定了保护优先、预防为主、综合治理原则。

二、预防为主、综合治理原则的贯彻

（一）全面规划与合理布局

全面规划，主要是指制定经济和社会发展规划、国土规划、区域规划、流域规划等，应当对工业、农业、城市、乡村、生产、生活、生态等方面进行科学预测、统筹兼顾、综合规划，既要考虑经济效益、社会效益，又要考虑环境效益，以便获得最佳的综合效益。

合理布局，既包括对整个国家生产力的合理分布与组合，也包括对某一特定区域的功能区、企业、事业单位和交通线路的合理配置。生产力布局通常是指工业布局、农业布局、交通运输布局、能源布局等。生产力的合理布局，一般应考虑以下几个方面：

（1）因地制宜，充分发挥各地区的优势，能够有效地利用各种资源；

（2）有利于环境保护和维持生态平衡；

（3）有利于做到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

（二）制定和完善预防性环境管理制度

预防性环境管理律制度，包括环境保护许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、清洁生产制度和限期淘汰制度。它们是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要保障。

环境保护许可制度要求在从事可能污染或破坏环境的活动之前，必须向有关部门申请并征得其同意，否则便不能将相关的产品投入市场或进行该相关的活动。通过环境保护许可制度来预防环境危害的发生，通常表现为制定各种“黑名单”，许多事先被认定为是污染或破坏环境的行为、产品的生产或使用会遭到限制或者禁止，从而从源头上控制环境危害的发生。

环境影响评价制度要求在进行规划和实施建设项目之前，在可行性研究阶段考虑其对环境的影响，为在决策上选择对环境影响最小的方案提供依据，如果其对环境的影响超过了法律的规定，则会被禁止或者要求采取相应的预防措施。

“三同时”制度要求环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用，保证不因为缺乏环境保护设施或者建成后不使用而产生污染，从而达到防止产生新的环境污染和生态破坏的目的。

清洁生产制度要求不断改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术和设备，改善管理、综合利用等措施，从源头上削减污染，提高资源利用效率，减少和避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害。

限期淘汰制度通过禁止或限制浪费资源和严重污染环境的落后生产工艺和设备的使用，以达到少产生或不产生环境污染的目的。

（三）积极治理已有的环境污染与生态破坏

预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此，治理也是不可或缺的一部分。只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

积极治理已有的环境污染和生态破坏，一般有如下要求：

（1）尽可能将资源节约和环境保护的重要指标列入考核各级人民政府及主要负责人政绩的重要内容，促使其在政府决策的研究，积极协调好经济社会发展和资源环境保护的关系，坚决杜绝在环境污染治理方面的地方保护主义行为；

（2）尽快完善环境保护方面的法律法规，特别是要在立法方面加大行政处罚力度和刑事处罚力度，形成法律威慑力，提高污染企业的违法成本；

（3）尽快提高污染治理的科学技术水平，建立一套科学、完备的监测体系，以全面准确地反映污染物排放情况；

（4）通过广播、电视、报纸等媒体，加大对环境保护的宣传力度，尽快提高广大人民群众的环境保护意识，尤其是要增强地方领导和企业负责人的环境保护法制观念，增强他们治理环境污染的自觉性。