湖北省湖泊管护困境及对策调查报告[4]

王　腾　张全红　袁文艺[5]

湖泊是我国重要的淡水资源和国土资源，具有提供工业用水和饮用水、调节河川径流、农业灌溉、繁衍水生生物、沟通航运、改善区域生态环境等多种功能，在国民经济发展中具有重要作用。[6]加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系到流域居民的生产生活，关系到湖泊所在区域的经济社会发展，是开展生态文明建设一项重要基础性工作。近年来，我国湖泊管理工作不断推进，湖泊保护取得一定进展。各地加大湖泊保护投入，建立各类湖泊保护机构，一些地方出台湖泊保护专门立法（如江苏、湖北均颁布了“湖泊保护条例”）。但是，湖泊保护仍面临比较严峻的问题，湖泊水量减少、湖面萎缩、水质恶化、生态功能退化等趋势依然没有得到根本扭转。从以往研究来看，湖泊生态治理技术研发滞后，湖泊保护资金投入不足，湖泊保护体制机制不全是阻碍湖泊管理与保护工作顺利推进的三个重要原因，其中体制机制问题是关键因素[7]，湖泊资源环境保护与管理缺乏有效的责任机制和实现手段。[8]因此，本文在调研江汉湖区典型湖泊的基础上，利用经济学相关理论探讨当前我国出现湖泊管护体制机制困境的原因何在，并且试图在经济学框架下找到应对之策。

一、湖北省湖泊保护现状与问题——以部分典型湖泊为例

湖北省湖泊几乎全部分布在沿长江、汉江两岸海拔50 m以下的平原区，统称江汉平原湖区。湖北省湖泊是在云梦泽大水面淤浅和肢解与江汉盆地新构造运动不断下沉的背景下形成的。全省湖泊除少数为古云梦泽的残迹外，大多为在古云梦泽的洼地内以及岗地边缘洼地内形成的新湖泊。虽然湖北在历史上有“千湖之省”的美誉，但由于20世纪50年代末至60年代初和“文化大革命”期间人为活动及自然淤积等原因，省内湖泊面积不断萎缩，不少中小湖泊消亡。据湖北省水利厅《湖北省湖泊变迁图集》（1950—1988）资料，20世纪80年代，全省水面面积100亩以上的湖泊有843个，其中水面面积5000亩以上的湖泊125个。根据正在开展的湖北省河湖基本情况普查初步统计，湖北省现有常年水面面积1平方公里（1500亩）以上的湖泊有260个，常年水面面积10平方公里（15000亩）以上的湖泊有51个，自20世纪80年代至2012年湖泊总面积净减277平方公里。同时，随着湖北省人口增加和城镇化进程的加快，湖泊流域水体污染状况加剧，水资源保护受到严重威胁。调研的样本湖泊中，除梁子湖、斧头湖、淤泥湖水质总体尚好，暂能满足取水要求外（丰水期部分为II类），其他如鲁湖、西凉湖、大岩湖、龙感湖等水质为III类，洪湖、保安湖、三山湖、王母湖等为IV类，大冶湖、汤逊湖、野猪湖、遗爱湖为V类水质，汈汊湖、赤东湖、长湖甚至为劣V类水质，已无法满足作为饮用水源地的水质要求。

湖泊作为公共资源，一直以来是由政府负责管理，而湖泊自然生态状况的继续恶化，湖泊保护目标无法实现，自然让我们得出政府管理失效的结论，而管理失效在很大程度上又是由于管理体制机制存在缺陷所致。如跨行政区湖泊管理面临的最主要的问题是流域管理与行政区域管理间的矛盾。以湖北为例，虽然《湖北省湖泊保护条例》自2012年10月起已正式施行，湖北的湖泊也都有一定的保护和管理措施，如对湖泊保护责任的确定、湖泊主管部门的明确、湖泊生态补偿制度等，但是，现行的管理体制和机制使湖泊保护行动乏力，成效不够明显。主要表现在以下几个方面：

（一）管理主体与职权划分上，仍然是多头管理、地域分割

虽然当前各地都进行了一定的湖泊管护体制机制改革，在一些重点湖泊所在区域建立了相对独立的湖泊专管机构，但从总体来看，我国湖泊资源还是按照传统的功能与区域分割管理，即湖泊所在区域的政府可以管理管辖区域内的湖泊资源，一个区域内部又按照湖泊的功能来划分具体归属的管理部门，如农业、水利、环保、林业等多个部门都可以根据部门利益和行业法规去管理湖泊，在执法过程中发生冲突的情况仍然普遍存在。如在湖北的两湖流域，洪湖与长湖均属跨区域湖泊，其中既涉及地方政府的区域性管理，又涉及不同部门的功能管理，还涉及流域机构——四湖流域工程管理局的流域性管理，一个整体的湖泊流域在现行体制下被人为分割，造成“各管一环、各管一段、多头管理、各自为政”的局面，各管理主体之间职责、权限不明，对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较大，各地区、各部门之间工作上各行其是，互相推诿甚至发生冲突的现象时有发生。

（二）管理责任上，考核制度缺失，湖泊保护责任无法兑现

当前，虽然各地都建立了湖泊保护的责任机制，但大多过软过轻，对涉湖部门以及政府的威慑力不强，因此，各地政府虽然在名义上十分重视湖泊保护问题，但实际上却依然没有将湖泊保护纳入政府工作考核的主要目标。如在湖泊保护方面走在全国前列的湖北，在2012年即出台了《湖泊保护条例》（以下简称《条例》），在《条例》中明确了湖泊保护的主管部门是水利部门，规定了政府的湖泊保护责任，明确涉湖管理部门的职责，但实施两年多来，这部地方性法规所设计的制度还未真正得到落实，如虽然明确了水利部门作为湖泊保护的主管部门，但没有规定水利部门对其他涉湖管理部门的约束措施，导致水利部门在行使其湖泊主管权时只能“心有余而力不足”。例如湖北最大的湖泊——洪湖、第二大湖——梁子湖的管理权限均不在水利部门，而分属林业和渔业部门。在部门之间湖泊保护横向责任划分方面，由于管理部门众多，政出多门，导致湖泊管理权责错位，湖泊保护部门之间的责任分担机制无法真正建立。此外，从纵向责任划分方面，虽然在湖北上级与下级政府之间签订了湖泊保护责任书，但由于缺少对湖泊保护责任书贯彻执行的过程监督和目标考核，湖泊保护目标管理结果应用不充分，很多责任状都成为一纸空文，无法实现对下级政府及相关部门的真正约束。

（三）政府湖泊保护动力不足，执法不严，湖泊过度开发问题突出

湖泊既是宝贵的生态资源，也是十分重要的经济资源，在权衡湖泊生态效益与经济效益方面，很多地方政府选择了后者，这也是我国长期以来以GDP作为考核地方政府工作绩效关键指标的必然结果。因此，部分地方和部门对湖泊资源重开发、轻保护，重短期利益、轻长远利益，过度开发现象仍较为严重，而对于湖泊污染与过度开发等违法行为的执法则显得有些松软。如有些地方和部门执法不严，管理不力，掠夺性经营和非法开发问题仍然存在。经对湖北有关湖泊的调查中发现，由于围网养殖、围湖造田以及精养鱼塘开发等《条例》明确禁止的违法行为，汈汊湖面积从原来的2500多万亩萎缩到如今的12.6万亩，其中原生态湖面只剩3万亩。有些地方把沿湖堤防保护范围内的堤段作为耕地面积分给农户，作为村集体土地引资开发，还有的地方一边斥巨资进行生态移民搬迁，一边引进地产商在水资源保护核心区搞旅游开发，建设宾馆、酒店，对沿湖生态环境破坏较大。

二、经济学视域下湖泊管护之三重困境

（一）外部性与“公地悲剧”的困境——地方政府之间的利益博弈

鉴于湖泊的公共品以及外部性等特征，社会对于湖泊的治理水平必然低于社会最优水平，对于湖泊的污染必将高于社会的最优水平。如图1所示，横坐标为污染水平，纵坐标为污染的成本和收益。曲线MRP=MRS，表示污染的个体边际收益和社会边际收益，曲线MCP是污染给本地区带来的个体边际成本，曲线MCS是污染给所有周边地区带来的社会边际成本。当一个行政区的政府放松污染管理，增加排污时可以获得短期的经济增长和财政收入，由该地区独自获得，并且假定其不对其他地区的经济增长产生直接影响，从而个体边际收益MRP等于社会边际收益MRS。而污染产生的长期负面效果会削弱和破坏水资源的饮水、生态、旅游等一系列功能，这些成本将由水资源涉及的所有地区共同承担，产生污染的地区只承担一部分，从而污染产生的个体边际成本MCP小于社会边际成本MCS。如果每个行政区各自决定污染水平，个体边际成本等于个体边际收益所确定的，明显大于社会边际成本等于社会边际收益所确定的社会最优污染水平。

P：成本/收益

湖泊是一种典型的区域性公共品，在一定限度内具有非竞争性和非排他性的特点，因此会导致私人成本（或收益）与社会成本（或收益）的不匹配。在湖泊治理和开发利用时，周边地区各自面临的治理成本和收益与整体的社会治理成本和收益不一致，导致各周边地区没有积极性维护湖泊资源的质量，形成污染和开发过度。当一个行政区单独维护湖泊等水资源时，成本由本地区独自承担，而收益由所有周边地区分享；相反，当一个行政区单独污染破坏水资源时，由此带来的经济和财政收益由本地独享，成本却由所有周边区域共同承担。污染和治理中的这种个体与社会的成本收益不一致导致水资源被过度开发利用和污染，而维护的努力严重不足，即发生了所谓“公地悲剧”困境。

（二）集体行动的困境：政府管理部门间的利益博弈

奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出：集团的利益属于所有的人，集团越大，成员就越想坐享其成。由于集体行动的成果具有公共性，所有集体成员都可能从中获益，包括那些没有分担集体行动成本的成员，这时容易出现“搭便车”行为。[9]显然，湖泊收益对象是集体，同时湖泊也必然需要集体保护，湖泊的管理和保护往往涉及多个“条块”部门，即所谓的“九龙治水”，每一个地区和部门都希望其他部门多做治理湖泊减少污染的努力，而自己则一起分享治理的收益。这样一来，一个湖泊涉及的地区和管理部门越多，共同协调的成本就越高，容易陷入“集体行动的困境”。现行的湖泊管理体制中，存在多个平行的管理机构共同监管，管理机构在监管执法过程中会存在博弈关系，如管理权的争夺与管理责任的推卸。管理机构之间的横向博弈，直接影响着管理效率。

1.模型假设

如上文所述，湖泊管理存在横向平行的多个机构。为了分析简便，假定管理机构甲和乙是横向博弈中的两个参与者。分段管理中，管理机构甲或乙的管理任务为ri，i=1，2，且0＜ri＜1，r1+r2=1。分以下几种情况来考察：

（1）双方合作。双方合作时二者的管理收益和管理成本分别是R（ri）和C（ri），i=1，2，且R′（ri）≥0，R″（ri）≤0，C′（ri）≥0，C″（ri）≤0。双方合作的净收益分别为R（ri）-C（ri）和R（r2）-C（r2），且一般有R（ri）-C（ri）≥0。

（2）一方合作而另一方不合作。一方合作而另一方不合作时，合作方获得的净收益不仅取决于自身执行管理任务的力度ri，还取决于不合作方在管理中承担的任务大小r-i，此时合作一方的净收益为r2（R（ri）-C（ri））或r1（R（r2）-C（r2）），这意味着合作方的净收益受对方管理行为的牵制。而不合作方将会受到与其管理任务大小相关的惩罚F（ri），i=1，2，且F（ri）≥0，F′（ri）≥0，F″（ri）≥0，如合作方向上级告发其不合作使其承担相应的责任、社会舆论对其行政不作为的指责等，此时不合作方的净收益为R（ri）-C（ri）-F（ri），i=1，2。（3）双方均不合作。此时博弈参与者的净收益为R（ri）-C（ri）-F（ri），i=1，2。管理机构甲和乙之间存在信息不对称，假定管理机构甲合作概率为α，则不合作的概率为1-α。假定管理机构乙合作的概率为β，则不合作的概率为1-β。管理机构甲和乙之间的静态混合策略博弈矩阵，如表1。

表1　湖泊管理机构之间横向的博弈矩阵

2.模型解析

（1）管理机构乙选择合作的最优概率

管理机构甲的期望效用函数为：

则管理机构甲行为最优化的一阶条件为：

（2）管理机构甲选择合作的最优概率

由于管理机构乙与甲的收益、成本、惩罚函数相似，都取决于其承担的管理任务和对方的合作倾向，根据对偶性理论，则能够得到管理机构甲的最优合作倾向：

（3）模型涵义

根据博弈结果可知，

是管理机构甲和乙混合策略博弈的唯一的纳什均衡。，，意味着α和β分别与r1和r2呈正相关性，即管理机构承担的管理任务越大，则其合作倾向越高。需要指出的是，湖泊管理机构有多家，多家管理机构之间的横向博弈远比两家之间的博弈更加复杂。这些管理机构之间如果不合作，或者某一管理机构不作为，其他机构再怎么努力可能也于事无补，这就印证了1988年美国学者黑勒教授建立的与“公地悲剧”相对应的“反公地悲剧”[10]的理论模型：“每个人都有产权，但每个人都没有有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，这样就发生了反公地悲剧。”[11]在湖泊管理的主要机构中，水产部门倾向于提高水产品产出，环保部门可能会以收费、罚款而纵容污染物的排放，土地管理部门会因高额的土地出让收入而对填湖造地视而不见。受部门利益驱动，这些部门的管理行为往往会损害湖泊的保护。因此，博弈分析的结论是，多部门管理的九龙治水，九龙形成合力的协调成本高，部门利益与湖泊保护的目标冲突，效率必然低下。

（三）“晋升锦标赛”的困境：政府自身的利益博弈

政府发挥经济功能有效性的一个隐含前提是，政府完全是一个大公无私的代表社会公共利益的组织，而实际上并非如此。政府机构有自己的利益，这种利益是政府机构工作人员，主要是政府官员的个人利益的内在化，或者说“集合”。政府在社会生活和经济生活中的特殊地位（作为社会经济管理者），又为政府机构往往借社会公共利益之名行政府机构私利之实，提供了有利的客观环境条件和可能性。政府官员的个人利益是如何内在化为政府机构利益的呢？对此，尼斯卡宁和缪勒进行了实证分析，结论是政府官员的目标都与预算的规模有单调正相关关系。预算的增加就可以有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，而随着支配权力的增大和控制领域的扩展，政府的地位得到巩固和加强，政府官员的收入、地位也随之提高。类似的研究在中国也有相似的结论，周黎安等运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。他们发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。因此，各级政府和地方官员为了本地的经济、就业、税收和财政利益以及个人政绩，会使用各种行政、法律、财政、金融等手段追逐自己管辖地区的GDP增长，陷入“晋升锦标赛”，并导致各种形式的地方保护和市场分割，相对忽视了环境、教育、社会保障等问题。湖泊治理和保护具有前期投入成本高、见效慢，对当地经济增长贡献率较低等特点，对地方官员的晋升作用小，地方政府治理湖泊就必然会存在理性选择的情况。所谓“理性”，就是优先选择经济指标，而后用或不用湖泊保护等环保指标，即使在湖泊保护上有追责机制，但由于缺乏必要的力度与刚性，这种责任完全可能会在顺利完成GDP这种优先指标的光环下淡化甚至忽略，其结果还是会倒逼政府放弃湖泊保护。

三、应对策略

（一）建立相对统一的管理决策机制

集体行动困境中的博弈分析的结论是，多部门管理的“九龙治水”，“九龙”形成合力的协调成本高，部门利益与湖泊保护的目标冲突，效率必然低下。破解的思路是整合管理部门，由一两个部门负责湖泊的保护和管理职能，提高管理效率。另外，为了解决湖泊治理的外部性和“公地悲剧”问题，需要整合众多涉湖管理部门，消除政府部门之间的“外部性”。例如，水产局在湖泊管理中侧重经济目标（如水产总值，承包收入等），但不承担水产养殖的治污成本；水利部门侧重湖泊的防洪排涝设施建设，但不享受湖泊养殖的利益；环保部门侧重湖泊的环境保护，但与经济指标目标形成冲突。为了消除湖泊管理部门之间的外部性问题，非常有必要整合相关管理部门，尤其要整合目标和利益相互冲突的部门。在部门整合难以一步到位的情况下，可以首先在原湖泊具体管理单位基础上整合其他不同部门的职能。如在湖北省15个跨行政区域湖泊中，已设立管理机构的洪湖湿地管理局、梁子湖管理局，其职责定位不应仅仅限于湿地保护与渔政管理，应当增加并承担起水质、水量、生态等湖泊保护的综合管理职责。同时，在实现湖泊流域有效管理中，要强调统一管理与分级管理和流域管理与区域管理相结合，要通过立法明确湖泊管理与保护的责任主体与职权范围，明确湖泊主管部门。

（二）建立湖泊保护性投入的补偿机制

针对湖泊治理中的“公地悲剧”，即治理收益与成本的背离，亟需生态补偿的制度设计。即对湖泊治理中做出努力和成效的政府和部门予以更多的财政资金保障，一方面可以弥补其治理成本，另一方面可有效激励其他地区政府和部门。如湖北鄂州市梁子湖区政府，为了保护梁子湖，全区撤出了一般性工业，农业方面也大力发展生态农业，为了湖泊保护做出了重大贡献与牺牲，而该区的财政能力显然不足以补偿其损失，而更需要国家和省、市的转移支付予以支持。因此，上级政府应列支一部分财政经费作为湖泊保护专项资金，主要用于湖泊保护及相应的生态补偿，加大对湖泊保护的投入力度。另外，政府职能部门可牵头进行行政性融资，主要方式是向国内银行申请抵押贷款、向世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构申请贷款、政府授权从事湖泊治理保护的机构向银行贷款并由财政贴息等；要制定鼓励社会资本参与湖泊保护利用的政策，引导更多的民间资本投入为经济落后地区湖泊保护事业，发展湖泊相关产业，实现湖泊保护与地区经济发展的双赢。

（三）建立湖泊保护的刚性追责机制

“晋升锦标赛”困境发生的一个重要原因是地方政府的湖泊保护责任没有真正落实或者虽然落实但责任太轻，无法与当前政府湖泊保护的刚性需求相匹配，因此，为了解决政府自身的利益博弈问题，应加强对地方政府湖泊保护不力或失职行为的责任追究。而追责机制建立的关键环节在于优化“晋升锦标赛”和政绩考核的指标体系，把以湖泊保护为重点的生态文明建设作为与经济增长、社会稳定等同等重要的考核指标，并建立与其他指标相同的刚性追责机制。包括完善湖泊保护行政首长负责制，要将沿湖各地方政府的主要行政领导作为湖泊保护的第一责任人，负责协调与监督区域内湖泊保护工作；同时，还要健全湖泊保护目标责任考核机制，上级政府要加强对下级政府的综合管理考核，对于重点湖泊的保护应纳入政府领导班子考核指标体系中，对于因沿湖所在政府保护不力或决策失误导致水体严重污染，水生态严重恶化，面积急剧萎缩、防洪调蓄功能遭受严重破坏等重大湖泊保护事故时，上级政府应对该级政府领导班子实行“一票否决”，分管湖泊保护工作的主要领导应引咎辞职，对设立专管机构的重点湖泊发生严重污染事件的，要按照其职权责任范围对其进行追责，存在刑事违法犯罪的，应及时移交司法机关处理。只有如此，才能将湖泊利益与政府利益有机结合起来，让政府自觉自愿地履行监督管理职责，从而提高湖泊保护工作的效率与水平。