武汉市湖泊保护调查报告
杨卫国[14]
武汉市拥有166个湖泊，享有“百湖之市”的美誉，湖泊是武汉市最大的特色资源。近年来，全市湖泊保护与污染治理工作取得了一定成效，但也还存在一些问题，需要进一步理顺管理体制与机制，规范湖泊保护的开发利用，实现资源管理与经济社会、生态环境的协调发展。
一、武汉市湖泊保护的现状
（一）湖泊保护基本情况
2001年之前，武汉市没有湖泊保护管理工作的专职机构，湖泊保护的相关法律法规也没出台，没有确切的湖泊数量和面积的统计数据。2002年《武汉市湖泊保护条例》确定现有166个湖泊，湖泊水面面积约770平方公里，列入中心城区湖泊管理的有40个，大于10平方公里的湖泊有15个，重要的湖泊有东湖、梁子湖、斧头湖、鲁湖、汤逊湖、涨渡湖、武湖、后官湖等。
根据武汉市环境保护委员会《关于2012年7月武汉市环境空气质量和主要湖泊水质状况的通报》（武环委办〔2012〕14号）的监测数据，2012年7月全市69个主要湖泊中有26个湖泊水质达到规定的水质类别标准，占监测总数的37.7%，其余43个湖泊水质不能达到规定的水质类别标准，占监测总数的62.3%。与2012年5月监测的湖泊水质状况相比较，有9个湖泊水质好转，17个湖泊水质下降，43个湖泊水质保持稳定。环保部门监测的70个主要湖泊中，水质类别为Ⅱ类—Ⅲ类的有14个，Ⅳ类—Ⅴ类的有33个，劣Ⅴ类的有23个。
（二）湖泊管理现状
1.湖泊管理机构日趋完善。2001年组建成立市水务局，市委市政府明确了湖泊保护管理工作的职能职责。从2002年到2007年，湖泊保护管理工作归口在市水务局政策法规处。随着湖泊保护工作的日趋繁重，在编制十分紧张的情况下，2007年底湖北市编委批准市水务局增设湖泊保护管理处，在一定程度上加强了湖泊保护管理力量。2010年初市水务局机构三定中，调整设置湖泊水库处，承担全市的湖泊保护工作职能。市一级的湖泊保护执法由市水务局委托市水政监察支队承担，各区的湖泊保护执法由各区水行政主管部门委托各区水政监察大队承担。
2.湖泊保护法规体系日趋完善。为有效保护湖泊，遏制无序填占、侵害湖泊的行为，我市于2002年施行全国首部湖泊自然资源保护地方性法规《武汉市湖泊保护条例》，当时市民意见最大、各级领导最为关注的“非法填湖”问题开始得以逐步解决，我市的湖泊保护工作步入了有法可依的阶段。为进一步细化《条例》，武汉市于2005年颁布实施了《武汉市湖泊保护条例实施细则》，理清和明确了有关部门之间湖泊保护责任的分工，将湖泊保护的有益实践经验规范化、法制化。
3.颁布实施了中心城区湖泊保护规划。2003年年底，根据《条例》第五条规定和市人民政府的工作部署，市水务局开始组织编制《武汉市中心城区湖泊保护规划（2004—2020）》，划定了中心城区湖泊水域保护线，我市中心城区湖泊的数量和面积有了明确的数字。
4.湖泊综合治理成绩显著。自2005年以来，武汉市相继实施了“一湖一景”工程、“清水入湖”截污工程、水质提档升级工程、岸线生态固稳工程、大东湖生态水网构建工程等一系列湖泊治理工程。作为大东湖生态水网构建工程的启动项目，东沙湖连通工程已于2011年完成，楚河实现通航，汉街实现开街。中心城区大多数湖泊建成了湖泊公园，湖泊水环境综合治理成效初显，湖泊水质“回升向好”的态势日趋明显和稳定。
二、湖泊保护存在的问题及原因
（一）城市发展与湖泊保护的矛盾
1.权属、养殖与景观、治理的矛盾。由于湖泊的多种功能，其所有权、使用权归属不同的企事业单位或村集体，管理权也因体制分属不同的政府部门，这是历史形成的。过去鼓励养殖等生产活动，以满足社会需求，高密度水产养殖也曾获国家科技进步奖。随着经济社会的发展和人民生活水平的改善，人们对湖泊景观的需求不断提升，认识到投饵投肥网箱高密度养殖加重了湖泊富营养化，认识到过度开发利用破坏了湖泊环境，要求政府对湖泊进行治理。在治理中，湖泊权属人不一定具备治理的能力和资金，由政府出面治理就要理顺权属利益关系，调整湖泊使用功能，妥善安置以水为生的群众。如：张毕湖位于硚口区易家街额头湾村，湖泊蓝线控制面积为48.77公顷，蓝线控制长度为6.74起啊米，绿线控制面积为83.87公顷，湖区目前分为三块水域，分别为东侧子湖（17.48公顷），西侧子湖（16.38公顷）和南侧子湖（14.19公顷），三个子湖分属额头湾村、东风村、东风养殖场。1996年，市园林局向额头湾村、东风村、东风养殖场三家单位每年缴纳100万元租金，租用张毕湖部分湖区建设竹叶海公园，但水域部分依然从事养殖，由于高密度养殖，对湖泊水质影响较大。又如：竹叶海位于硚口长丰街东风村，湖泊蓝线控制面积为18.69公顷，蓝线控制长度为2.21千米，绿线控制面积为44.62公顷。由于土地属于集体所有，自20世纪80年代初开始，东风村将竹叶海水面分割成一块一块的小鱼塘承包给村民用于养殖业，目前湖泊蓝线范围内被分割为19个小塘，分别用于养鱼、种菜和种藕，高密度的养殖业严重污染水质，老的居民住房和鱼棚依湖而建。随着城市的发展，该地段完全没有水源，造成竹叶海的水塘无水可补，基本干涸，大多村民选择在湖底种菜。
2.房地产开发和公众诉求的矛盾。当前，武汉市内可供开发的土地已非常有限，城市发展使得湖泊及其周边受保护的范围成为各方竞相攫取的土地空间，宝贵的湖泊资源成为开发商销售房地产的卖点，周边土地的增值、湖泊的优美环境为少数人独享，城市的盲目发展也危害了湖泊环境。随着社会的进步和生活水平的提高，公众要求开放湖泊空间、保护湖泊水面的诉求日益强烈。特别是在湖边拥有房产进行涉湖投诉的群众较多，一方面其房产是占据湖滨湿地所建，加重了水体污染，另一方面因填湖或水质恶化影响房产升值或生活环境变差而反应更为强烈。如：塔子湖地处江岸区后湖街辖区，占地1150亩，水域面积478亩，周边与“三村一线”接壤，即：跃进村、塔子村、新春村及中环线北段，权属武汉市国营汉口渔场。1996年经招商引资推介，汉口渔场与新世界集团合作，组建了“武汉新汉发展有限公司”，在塔子湖周边建设了梦湖香郡小区。塔子湖环湖四周为梦湖香郡别墅小区，小区物业为保护业主的私密性，前期只对外开放湖边4个大型广场式亲水平台，环湖2.3公里栈道分别设置了7个铁栅栏，只有梦湖香郡物业发放的磁卡刷卡方可进入，湖泊成为少数人享有的资源，影响了湖泊的社会公共使用功能。据不完全了解除了市民熟知的东湖、沙湖、南湖等湖泊周边有在建的楼盘在销售，甚至连远城区的黄陂的木兰湖、汉南的桂子湖等，也都有楼盘在售。其中围绕汤逊湖的楼盘则最多，各种各样号称临湖、望湖的楼盘，在售和已建待售的多达19个。
3.新城区的快速发展与湖泊保护的矛盾。当前中心城区湖泊修复工作刚刚开始，江湖连通刚起步，而远城区特别是城郊结合部的快速发展使得湖泊水环境污染明显加剧，远城区湖泊正在重蹈中心城区湖泊“先污染后治理”的覆辙。中心城区南湖就是“先开发，再污染，后治理”的典型例子，治理速度赶不上污染速度。“教训非常惨痛，关键在于没有先治污再开发，缺乏科学规划，导致沿湖住宅开发过于盲目”，阮书记在省人大会议分组讨论时说，“南湖不治理好，对人民无法交代”。“十二五”武汉市实现跨越式发展的希望在新城区，“先污染后治理”，“穿新鞋走老路”，将来越来越大的治理成本，将使新城区背上沉重的包袱。在新城区注重经济跨越式发展的同时我们也看到由于湖泊截污工程的不完善和不配套，造成部分湖泊污染严重，如新洲区阳逻新城、江夏区金口新城、黄陂区的盘龙城开发区内的湖泊，已有部分湖泊出现污染较重的现象。
（二）长效管理机制与湖泊保护的矛盾
1.湖泊保护行政首长负责制有待细化，湖泊考核制度有待完善。为落实好湖泊管理责任，按照我市“两级政府、三级管理”的城市管理体制，市区两级政府就湖泊保护进行了分工，部分权限下放至区，并参考外地经验，探索建立湖泊保护的“湖长”制，目的是建立湖泊保护的行政首长负责制，要求武汉市各区人民政府区长为辖区内湖泊的区湖长，对辖区内湖泊保护管理负总责，并为中心城区湖泊和新城区部分重点湖泊明确一位区级领导为湖长，作为今年治庸问责的工作之一，向社会公布了中心城区的湖长名单，收到了良好的社会效果。但武汉市的《条例》《细则》对此没有明确要求，在法规、政策上缺乏制度支撑。
《细则》第4条明确规定了“市、区人民政府应当将湖泊保护工作纳入政府目标管理，加强对水务、规划、国土资源、城管执法、环保、农业、林业、园林绿化等部门的目标考核。湖泊保护工作的目标管理应当包括湖泊执法巡查、检查和湖泊整治、责任追究等内容”。在执行《条例》和《细则》的过程中，实现目标考核现在分三个层次：一是市政府与各区（管委会）签订的年度湖泊保护和污染治理的工作目标；二是将湖泊水面环境纳入大城管考核体系，在大城管考核体系的100分占4%的考核比重，每月由大城管委托第三方对湖泊环境进行考核；三是市水务局组织制定的系统内部的《市水务局湖泊保护综合管理考核办法（试行）》的考核，由市水务局组织每季度对各区（开发区、风景区、化工区）水务局（建管局、水域管理局、规建局）进行考核，建立了湖泊考核专项奖励资金，年终对湖泊保护和管理工作进行考评中获得现金的部门和单位进行奖励，对考评结果进行通报。虽然存在三个层次的湖泊保护和管理考核，但是在现实执行中还存在考核的合力不够，考核的力度不强的现象。
2.湖泊多头监管管理责任落实不到位。由于湖泊及其周边存在着城中村、违建、权属、养殖、历史上的沿湖开发等问题，这些复杂的情况使得部分湖泊及其周边环境脏乱差，蓝线至绿线之间的绿地环境问题突出，环湖道路不通畅，绿线到灰线间的外围控制范围内的环湖空间“私有化”，市领导也因此明确要求通过修建环湖路、植树、建设“绿道”等方式，实地明确湖泊保护管理范围，维护好周边环境，实现湖泊岸线固稳。《条例》《细则》厘清明确了水务、环保、城管、规划、园林、农业、林业等部门对湖泊及其周边的管理职责。在实际工作中，虽然划定了湖泊“三线”，明确要求各部门协调一致工作，但分头落实起来的效果并不令人满意。
为落实好湖泊管理责任，按照武汉市“两型社会”建设的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，市、区两级政府就湖泊保护进行了分工，部分权限下放至区。但是目前湖泊管理现状与市领导的要求相比，与人民群众的期望相比，还有很大差距。湖泊管理虽以水务部门为主进行，但这不仅仅是水务一个部门的事，需要进一步健全湖泊日常管理机制，使各部门密切配合，协同一致。
3.湖泊管理队伍不适应形势的需要。在《条例》实施之初，湖泊管理仅限于湖泊水域蓝线内违法填湖的处理和蓝线水域及上方空间的许可监管。现在不但延伸到湖泊周边塘堰的管理，而且由于城管革命延伸到了湖泊周边环境的管理，还要求对水华、死鱼等紧急事件进行应急处置，并要求综合考虑湖泊地下空间的开发利用。法律法规的要求及形势的发展，赋予了水行政管理部门繁重的湖泊保护管理监督职能，要求的是对湖泊的全方位立体管理。
目前湖泊管理面临的局面是既无有效的机制，又无管理的权威，管不了队伍，管不了帽子，管不了资金，只要求管事和承担责任。现在的湖泊执法队伍及装备，依然是《条例》颁布时配备的，执法巡查车辆趋于报废，与法律法规赋予的湖泊管理的职能任务不相适应。目前形势要求的湖泊环境日常管理队伍和资金，仅江汉区、武昌区于2011年开了个头，分别成立了湖泊管理所，区财政列支了固定的管理经费，两个区的工作走在了全市的前列，其他区水行政管理部门均无相应的管理机构。湖泊保护执法人员编制和经费均有较大缺口。如：几个开发区没有专门的水政执法队伍，制约了对违法填湖等行政违法行为的巡查管控和案件处理工作。
4.湖泊保护缺乏稳定的资金投入。《条例》第3条规定“市、区人民政府应当将湖泊保护纳入国民经济与社会发展计划”，《办法》第19条规定“市、区财政部门应当统筹安排，建立湖泊整治专项资金用于湖泊整治工作，并建立稳定的专项资金增长机制”，市区两级在实际工作中落实的都不够好，湖泊保护管理的日常经费未纳入财政保障，湖泊整治市区投入的比例也不明确，政府财政缺乏对湖泊公益事业的稳定投入。
按照目前城市建设格局，在湖泊水环境治理工作的分工方面，城投负责污水收集处理设施建设，水投负责水网构建与水环境修复，地产集团及有关区承担分湖泊公园的景观建设，资金渠道繁多，计划无从归口，而作为承担湖泊保护职能的水务部门，最基本的投入数字都无从统计。湖泊水环境治理公益性很强，对于这些融资平台来说，没有具体的收益，有的都是义务，治理投入基本依赖于其主观意愿及其所面临的宏观经济形势，“临时动议”的色彩较为浓厚，而湖泊保护不能靠临时动议，更不能一味强调责任忽视保障。
5.湖泊保护宣传工作力度不强，引导社会参与不够。在湖泊保护工作中虽然开展了各式各样的宣传活动，但是宣传力度还不够强，存在领导、市民、爱护志愿者对湖泊保护工作存在的误解，对湖泊定性及湖泊保护和管理工作部门职责履职情况存在疑问。如：对填占湖边塘都认为为填湖、对湖边建设密度不满意、对湖泊周边环境问题不满意等。
（三）湖泊保护法律法规滞后与湖泊保护的矛盾
1.违法填占湖泊依然是湖泊保护管理的难点。《条例》对违法填湖行为的处罚是，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处以5万元以下的罚款。填、挖、罚合起来看，处罚的代价并不低。但总的来说，罚款5万和填1亩的数百万的收益相比，违法成本低，违法收益高，罚款数额没有震慑力，规定已落后于经济发展形势。
2.占用湖泊许可监管手段缺乏。对于在湖泊保护范围内的建设项目，许可中要求对施工需要修筑的便道、围堰等临时设施做到工完场清；未及时清除的由水行政主管部门代为清除，所需费用由建设单位承担。临时便道等占湖土方清除的是否彻底，取决于施工单位的责任心，而施工单位是以利润为导向的，实际执行中用在督促清除上面的行政成本太高。现有的湖泊管理体制没有代为清除的力量，即使是通过行政手段，由区里代为清除后，也难以由建设单位承担费用。目前的制度设计和执行程序过于理想化，在落实中面临着“违法成本低、执法成本高”的怪圈。
3.国家重点工程及市政公共基础设施占用湖泊的情况较多。目前国家重点工程及市政公共基础设施占用湖泊的情况较多，经过建设单位提出申请，市水务局进行审核，报市人民政府批准后，可以永久或临时占用湖泊水面。部分建设项目为避免征地拆迁降低工程实施的难度，或保留土地用于招商引资，即使能从陆地上走，也偏向于选择从湖上走。即使经过了合法程序，客观上减小了湖泊水面，这与今年市领导提出“湖泊数量一个也不减少、面积一点也不缩小”的要求不相符合。
三、湖泊保护的对策及建议
（一）统筹区域发展调整湖泊功能，促进湖泊保护和管理
1、加快理顺湖泊权属关系，逐渐实现湖泊产权国有化，推动中心城区的湖泊退养工作。湖泊的权属关系制约着湖泊综合治理工程，在开展湖泊生态修复工程中，主管部门应采用武昌区外沙湖的租用模式、东湖新技术开发区的小南湖土地置换模式、结合城中村改造购买的模式，逐步将湖泊产权和使用权收归国有，使湖泊得到有效的管理、保护和整治。中心城区的湖泊养殖退养工作应严格落实武汉市政府常务会于2012年8月20日原则通过的《武汉市现代都市农业发展空间布局规划》。根据该规划，武汉市三环线以内及新城区城关、新城区组团，三环线以外禁止从事农业生产的森林、湿地湖泊、水库建设用地，被列为农业产业禁止发展区，该区域内禁止畜牧养殖，湖泊全部退出水产商品化养殖。其中三环线以内，新城区城关、新城区组团21万亩养殖面积全部退出水产养殖，并在江河湖库全面推行生态养殖。对中心城区已逐步开展退养工作的南湖、墨水湖、龙阳湖坚决执行退养政策，落实生态养殖，促进湖泊水质的提档升级。
2.加快“一湖一景”建设，逐渐开展湖边绿地建设，推动环湖路建设。一是着力开展“一湖一景”建设。2005年以来，武汉市陆续实施湖泊“一湖一景”工程，中心城区换子湖、塔子湖、小南湖、西北湖、机器荡子、后襄河、菱角湖、张毕湖、莲花湖、月湖、紫阳湖、四美塘、水果湖、内沙湖、三角湖等16个湖泊已建成湖泊公园，外沙湖、北太子湖、南湖、墨水湖、金银湖等湖泊正在建设湖泊公园和景观工程。二是加强湖泊周边绿化建设。在湖泊保护中，尽量扩大湖泊周边绿地面积，建成湖泊公园向市民开放。在中心城区，现状条件具备的，确保绿化用地线以湖泊水域线为基线向外延伸不少于30米；现状条件不具备的，结合城市改造，逐步实现绿化用地线以湖泊水域线为基线向外延伸不少于30米。在远城区，建设用地一般较为宽余，在已编制的部分湖泊保护规划中，绿化用地线以湖泊水域线为基线向外延伸不少于30米仅是基本要求。三是推动环湖路建设。
3.加快出台中心城区“三线一路”保护规划，推动新城区湖泊“三线一路保护规划”的编制。2003年年底，根据《条例》的规定和武汉市人民政府的要求，市水务局开始组织编制《武汉市中心城区湖泊保护规划（2004—2020）》（以下简称《2004版规划》），2005年年初武汉市人民政府以武政办〔2005〕9号文颁布实施，划定了中心城区湖泊水域保护线（简称“蓝线”），武汉市中心城区湖泊的数量和面积有了明确的依据。自《2004版规划》实施以来，我市城市建设日新月异，相关规划陆续颁布实施，需要依据实际情况，实事求是地对《2004版规划》进行修订。由市水务局会同市规划局、园林局，委托市规划院、防洪院、园林院、勘测院，联合编制《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，在修订中心城区湖泊蓝线的基础上，同时规划绿化用地范围线（即“绿线”）、外围控制范围线（即“灰线”）和环湖道路体系，已于2012年5月28日市政府常务会议审议通过，待审批后立即向社会公告，以便全社会来共同参与湖泊保护和管理。
规划是龙头，是蓝图，是行动纲领。湖泊保护规划为各级政府在湖泊周边引进工业、商业、开发建设项目时提供参考和约束。按照《条例》对编制湖泊保护规划的分工，新城区范围内湖泊，由所在区编制湖泊保护规划并批准，报武汉市水务局备案，建议各个新城区积极编制辖区内湖泊的保护规划，为湖泊及其周边的产业发展做好布局，适时调整湖泊功能定位，统筹规划好周边的城市建设，平衡好开发与保护、发展与生存的关系，生态先行，保护优先，舍弃短期的经济利益。目前按照武汉市委市政府的工作部署，市水务局草拟了《武汉市新城区湖泊保护规划编制工作实施方案》，方案明确了规划目标、规划的编制、审核和报批、工作经费的分摊等，用2年左右的时间，到2014年完成新城区126个湖泊保护规划编制工作。新城区的湖泊保护规划计划划定水域保护线（“蓝线”）、绿化用地线（“绿线”）、外围控制范围线（“灰线”），并规划环湖道路体系，明确新城区湖泊的规划控制范围。市委市政府应强力推动各新城区积极配合市国土规划、水务、环保部门做好新城区的湖泊保护规划，并做好规划经费的保障工作。
（二）完善湖泊保护管理体制建设，明晰湖泊管理责任
1.推动建立“一湖一长”体系建设，完善湖泊保护考核制度。《湖北省湖泊保护条例》第6条规定：“湖泊保护实行政府行政首长负责制。上级人民政府对下级人民政府湖泊保护工作实行年度目标考核，考核目标包括湖泊数量、面（容）积、水质、功能、水污染防治、生态等内容。具体考核办法由省人民政府制定。湖泊保护年度目标考核结果，应当作为当地人民政府主要负责人、分管负责人和部门负责人任职、奖惩的重要依据。”一是按照“两级政府、三级管理”的城市管理体制，落实湖泊保护的行政首长负责制，各区人民政府区长为辖区内湖泊的区湖长，对辖区内湖泊保护管理负总责；对于中心城区湖泊和新城区部分重点湖泊，明确一位区级领导为湖长，明确一位处级干部为该湖长的联络员；对于跨街（乡、镇、场）的岸线较长的湖泊，明确街（乡、镇、场）的领导为相应段的湖段长。要求各区与辖区内沿湖街（乡、镇、场）及沿湖社区（村）、企事业单位以及区内承担湖泊治理任务的部门和单位签订湖泊保护目标责任状，逐级分解落实湖泊保护管理责任。二是建议市政府将湖泊保护和管理工作纳入市级的目标管理考核体系中，把湖泊保护和管理工作的考核指标纳入各区（管委会），水务、规划、国土资源、城管执法、环保、农业、林业、园林绿化等部门的目标分值中，逐步推行实现湖泊保护和管理工作一票否决制度，强化考核体系，促进湖泊保护和管理。
2.推动理顺湖泊管理职责，完善部门的联动机制建设。一是理清湖泊管理职责，建立联动机制。《湖北省湖泊保护条例》第9条规定：“县级以上人民政府应当建立和完善湖泊保护的部门联动机制，实行由政府负责人召集，相关部门参加的湖泊保护联席会议制度。联席会议由政府负责人主持，日常工作由水行政主管部门承担”。今年武汉市委组织部、市编办、市法制办对十个突出问题涉及的部门管理责任作了进一步的明确，市人民政府办公厅印发了《关于进一步明确沿街违规开设门店等十个突出问题涉及部门管理责任的通知》（武政办〔2012〕83号），明确市水务局为“湖泊保护和管理”的牵头责任部门，明确了环保、城管、规划、园林、农业、林业等部门湖泊保护和管理工作的职责及责任，并要求建立湖泊保护和管理的部门联席会议，健全湖泊保护和管理的部门联动机制。市水务局在市委组织部、市编办的支持下建立了湖泊保护和管理工作联席会议制度、投诉受理处置机制、通报工作制度、联合执法制度、检查督办制度、工作问责制度。建议市政府加强督促各区（管委会），水务、环保、城管、规划、园林、农业、林业等部门结合湖泊保护和管理工作联动机制，建立并细化本部门的内部工作制度和各项要求。二是进一步明确湖泊保护责任单位的责任。《条例》第7条明确“湖泊保护的责任单位应当按照本条例的规定，合理利用湖泊，负责湖泊规划控制范围内的绿化和湖泊水面的保洁工作，对填占、侵害湖泊的行为应当及时制止，并向水行政主管部门或者有关部门报告”，规定了湖泊保护责任单位的义务。同时，《条例》第4条明确“湖泊的管理单位为湖泊保护的责任单位”，这一规定比较笼统，易于将“湖泊保护的责任单位”误读为水行政主管部门及有关行政主管部门，给管理工作带来了困扰。建议进一步明确，湖泊的权属单位、使用单位、沿湖街（乡、镇、场）及沿湖社区（村）、企事业单位为湖泊日常管理的责任单位，明确湖泊管理责任单位的义务和责任，积极承担《条例》第7条明确的义务。
3.推动设置湖泊管理专设机构，完善管理队伍的能力建设。当前，武汉市湖泊保护管理的制度已经基本完善，面临的深层次问题说明相关的体制机制没有跟上，现有的湖泊保护管理体制力不从心，制约了湖泊功能的有效发挥。优美的湖泊环境，也是武汉经济社会实现新的跨越发展的生产力，亟需成立湖泊保护管理的统筹机构，整合现有力量，整合现有事务，加强执法监管力量，完善考核机制，以有机统筹包括远城区在内的湖泊保护与管理。湖泊保护管理工作正在逐渐加强。目前中央、省、市对湖泊保护的认识日益深化，2011年中央一号文件要求加快水管体制改革，省里的湖泊条例也颁布施行了，为此省里在水利厅内部增设了湖泊管理局。形势的发展，需要成立湖泊保护管理的统筹机构，整合现有力量，整合现有事务，加强湖泊的日常保护管理。在这样的形势下，武汉市推动成立湖泊管理局，不但是加强我市的湖泊保护管理的需要，也可以实现与省里部门的归口管理，得到国家、省里对武汉市湖泊保护的支持。成立湖泊管理局，整合现有队伍，在执法监管上加强湖泊保护的强制力量，由事前审批向事后监管并重转变；在规划治理上加强湖泊保护的技术力量，谋划更多的像“大东湖”这样的在全国有影响的湖泊治理项目。目前，武昌区成立了湖泊保护站（编委核编人）、江汉区成了湖泊管理所（编委核编21人），在全市带了个好头，建立了湖泊保护专职的管理机构。建议各区根据辖区内湖泊数量及水域面积，核定湖泊管理人员及管理经费，区级设置湖泊保护管理的内设机构，或委托专门机构进行保护和管理，建立稳定的湖泊管理队伍，标准可按每平方公里水面1—3人。
4.推动建立稳定的湖泊资金投入渠道，明确资金归口管理计划。一是建立湖泊保护各级财政稳定、持续的投入机制。湖泊保护具有很强的公益性，靠的是“长有计划、短有安排”，需要财政有稳定的投入机制，明确专项资金渠道。目前武昌区、江汉区财政已基本明确了湖泊保护管理经费，在全市开了一个好头，建议市政府及各区明确湖泊保护管理经费渠道，保障湖泊管理的日常工作所需经费。二是建立湖泊保护治理投融资制度，提高市级投融资平台对湖泊保护工作的融资力度。建议各区在湖泊周边城中村改造中，应将土地整理打包收益的10%用于湖泊治理。各融资平台在湖泊周边进行土地打包中，将土地收益的10%用于湖泊治理。市政府及各区切实将湖泊保护纳入发展计划，这是为湖泊保护工作提供原动力的“发动机”，这样才能保证湖泊保护工作的可持续性和稳定性。三是明确湖泊治理经费基本归口管理。目前在市委市政府的统一部署下，城投、地产、水投等平台在水环境治理方面投入巨大，这些投入计划在水行政主管部门应有基本的归口管理，做到全面统计分析，便于为政府决策提供辅助。四是建议各区应探索建立引入市场机制，鼓励社会资金进入湖泊生态修复工程的机制。
5.推动湖泊保护宣传工作，引导社会公众用理性的思维参与湖泊保护管理。广泛宣传，营造湖泊管理保护气氛。加强湖泊保护宣传、提高广大人民群众保护湖泊、遵守湖泊管理秩序的法律意识，营造湖泊管理保护的良好氛围。其一是阶段性宣传，结合“世界水日”和“中国水周”采取发宣传画、宣传单，设立宣传台等形式开展宣传；其二是长期宣传，利用广播、电视台、报纸杂志和网络，开展宣传；其三是重点宣传，针对湖泊周边的特定项目、特定人群展开集中宣传。
全民参与，建立湖泊保护志愿者体系。全民就是要顺应民意，让生态文明建设成为全民的自觉行动。环境问题实质上是生产方式、生活方式问题。一般情况下，可以通过法律法规的要求规范人的行为方式，从而达到转变生产生活方式的目的。但人的行为更多的是受思想意识的支配，受文化的影响。最近几年普通百姓都很关注湖泊保护，大部分人都愿意为湖泊保护做出贡献，已基本形成了一种良好的文化氛围，成为一些环保行动得以顺利开展的群众基础，也是湖泊保护最强大的力量源泉。他们顺应人民群众的愿望，广泛深入地开展环境湖泊宣传教育活动，提升老百姓的湖泊意识，使湖泊保护得到老百姓的真心理解、支持和参与，建立湖泊保护志愿者服务体系，充分发挥志愿者在保护湖泊中的作用。正确引导和支持“绿色江城”等环保组织和环湖社区参与湖泊保护工作。充分发挥环保志愿者组织和居民群众的宣传、教育、监督等作用。
调动社会管理的积极性，建立湖泊保护的公众参与机制。改变“公众提意见——管理部门处理意见”的消极被动方式，将公众力量和非政府组织、民间团体纳入到湖泊保护管理的规划编制、实施及监督等工作中。鼓励开展湖泊保护行动，对违法侵害湖泊的行为进行检举，对于制止了重大湖泊污染和破坏的单位与个人给予物质奖励。
（三）修订湖泊保护法律法规，加大湖泊保护执法力度
1.推行对违法填湖行为执行最严厉处罚制度。为加大对违法填湖行为的震慑力度，不但从质上明确定性违法行为，而且从量上明确违法填湖行为的程度，建议在限期恢复原状的同时，按每平方米5000元对违法填湖行为进行处罚，并没收违法所得。对拒不缴纳罚款的，移送司法强制执行。
2.推行最严格的许可监管制度。建议对临时占用湖泊的设施，用经济手段督促建设单位及时清除，按水下方量为单位，根据实际的水下清淤的费用，收取临时设施占用湖泊的清除保证金；工程竣工后，经验收确认彻底清除的，全额返还保证金；对于超期占用湖泊水面的，按照每平方每天100元，收取超期占用费。对拒不缴纳超期占用费的，移送司法强制执行。
3.推行永久占用湖泊的占补平衡制度。当前占用湖泊的建设项目，在许可前要求完成立项、规划和环评程序。占用湖泊施工时，选择土便道或钢栈桥等不同的施工工艺，对湖泊水环境的影响有着显著的差别，而目前的环境影响评价对这方面考虑得不够细致。为探索解决这一问题，结合近两年的优化审批程序，要求在占用许可前进行湖泊水环境影响评价，一方面提高建设单位对湖泊保护的认识，另一方面是就建设施工对湖泊水环境的影响作出评价。
由于目前的湖泊水环境影响评价是结合许可在进行，只能对已经选定的施工方案进行评价，错过了建议修改施工方法的有利时机。建议比照水土保持方案，将湖泊水环境影响评价的结果，作为环境影响评价报告书的一部分，在项目前期督促建设单位选择对水环境影响小的占湖施工方案。
建议对占用湖泊提出更高的要求，明确要求对永久占用的湖泊面积要“占补平衡”，就近征地挖出相应的水面，并与主湖连通，将占用的水面还给湖泊。如果不具备就近还补的空间条件，应比照水土保持法规定的水土保持费，建设单位缴纳当地征地、拆迁、挖湖相当的费用，由水行政主管部门选择其他临湖的空间进行还湖，或者用于湖泊治理，为落实武汉市领导提出的“湖泊面积一点也不缩小”提供制度保障。