二、0.0~0.2版本：一言堂决策（“二五”后期至“四五”）
这一时期集体决策机制被破坏，少数领导人的决策代替了集体决策，这一过程主要经历了三个步骤：
1.“二五”后期最高领导人的个人意志凌驾于集体决策之上
1956年6月，李富春率领中国代表团赴莫斯科商谈中国第二个五年计划轮廓草案。后来的两个月时间里，周恩来总理亲自主持为八大建议稿而准备的编制工作。这是一个反复研究、吸纳多方面意见的集成学习过程。
在“二五”计划按八大建议稿提出的要求有序地进行编制的过程中，随着“大跃进”的发动，毛泽东对“二五”计划做出以高速度为中心的指示，“二五”计划的原先设想被翻盘，而八大提出的建议稿实际上被抛弃了。
1957年经济形势发展得比较好，在当年9月下旬至10月上旬召开的中共八届三中全会上，毛泽东做题为《做革命的促进派》的报告，开始批判反冒进，认为1956年夏到1957年春的反冒进是对群众的积极性泼了冷水。
1957年11月，毛泽东出席在莫斯科举行的各国共产党、工人党代表会议，在社会主义各国形成的赶超浪潮中，受赫鲁晓夫的直接影响，毛泽东提出中国可以用15年左右时间在钢铁等主要工业产品产量方面赶上或超过英国。在访苏期间，他同时也在酝酿和起草《人民日报》社论《必须坚持多快好省的建设方针》，准备掀起一场新的建设高潮。
回国后不久，他很快就对“二五”计划编制做出了三条新的指示：第一，怎样贯彻多快好省，就是在好省的基础上尽可能越多越快。第二，15年赶上或超过英国，根据这一目标，工业也要搞出“农业四十条”那样的纲要来，作为奋斗目标。第三，生产性多搞，非生产性少搞；基本建设要多有所为，事业费要少有所为；保证重点，以免分散。这三点指示的核心是要加快发展，基本上推翻了“二五”计划要贯彻既积极又稳妥可靠的方针这一重要的政策共识。
1958年1月和3月，中共中央先后在广西南宁和四川成都召开由中央和地方部分领导人参加的会议。毛泽东在会上严厉批评曾经主张反冒进的刘少奇、周恩来、陈云等人，开始全面发动“大跃进”。
至此，八大提出的比较稳妥可靠的“二五”计划被全面翻盘：首先，否定了既积极又稳妥可靠的方针。多和快成为“二五”计划指导思想，虽然党的总路线是“多、快、好、省”，但是快是中心环节，“速度”是总路线的灵魂，是建设的根本方针。[1]其次，否定了综合平衡、稳步前进的思想。毛泽东认为平衡是相对的，不平衡是绝对的，要积极的平衡，不要消极的平衡。这实际上否定了综合平衡的思想。最后，八大制定的目标实际上被抛弃了，毛泽东提出15年赶上或超过英国，随后又提出10年或更多一点时间超过英国，并进而提出20年或更多一点时间赶超美国的目标，到1958年5月的中共八大二次会议，赶超英国和美国的时间分别缩短至7年和8~10年，这成为社会主义经济建设新的奋斗目标。
此时，毛泽东个人的意见凌驾于党中央领导集体意见之上。发挥不同主体积极性的集成学习过程，变为跟风学习，只有毛泽东一人主动，绝大多数人都在随大潮，力图跟上形势，跟上毛泽东的思路，跟上“大跃进”的步伐。许多人宁愿怀疑甚至否定自己的实践经验，而相信毛泽东的正确，相信毛泽东比自己看得深刻，这成为当时的一种普遍思想状况。[2]毛泽东个人的错误，不但得不到纠正，反而被层层放大。在这种狂热的和唯上的氛围下，少数人科学的、理性的声音已经难有立锥之地。
决策的“跟风效应”
决策的“跟风效应”（bandwagon effect），是指决策参与者并不表达自己的意见，而是力图使自己的观点跟上政治潮流。1950年代后的毛泽东威望如此之高，以至于绝大多数人都试图揣摩毛泽东在不同问题上的意向，以便跟紧毛泽东的步伐。Goldstein将这一时期中国的决策特征作为跟风效应的典型。
天方夜谭的“二五”计划。1958年1月南宁会议之后，政策制定的“跟风效应”更为凸显，“二五”计划指标不断被加码。以钢产量指标为例，冶金部连续两次修改“二五”期末的钢产量指标，把八大原定的1 050万~1 200万吨的指标，先是提高到1 500万吨，很快又提高到2 000万吨。在这种形势下，国家计委再次变动“二五”计划指标，规定钢产量的指标为2 800万~3 000万吨。1958年5月“大跃进”全面发动，6月中旬，李富春向中央提出新的《第二个五年计划要点》，提出第二个五年计划各项指标以1962年生产6 000万吨钢为中心来安排，以钢和机械为纲，带动其他的指标。[3]到1958年8月，钢产量指标进一步提高到8 000万~10 000万吨（见图3—1）。至此，八大建议稿提出的钢产量指标，已经被提高到8倍多。
1958年8月，中共中央在北戴河召开政治局扩大会议，会议通过了《国家计划委员会党组关于第二个五年计划的意见》，拟定了天方夜谭式的高指标计划。《意见》规定第二个五年计划的目标是：完成我国的社会主义建设，提前把我国建设成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家。规定各个指标每年平均增长速度，工农业总产值为43.0%~46.4%，工业和手工业为52.9%~57.0%，农业和农副业为28.5%~30.7%，钢为71.6%~79.6%，粮食为28.5%~32.6%。[4]
“二五”计划编制经历了从集体决策到一言堂决策、众人跟风的曲折过程，它既有历史经验，也有更为深刻的历史教训。一方面，实践导向的“集思广益”决策能对脱离实际的主观认识起到纠偏作用；另一方面，一旦缺乏必要的权力制衡，“集思广益”决策也会受到根本性摧毁，使得中国五年计划编制随之进入了非制度化期。
需要说明的是，“二五”的“大跃进”虽然以失败告终，但它也是一场重要的经济社会试验，是毛泽东等第一代领导人开始脱离苏联模式探索自身发展道路的一个开端。
“二五”编制方案：已接近“七五”编制模式
“二五”计划如果能够按照原先设想的方案编制，将会形成国务院主持编制、党中央提出建议、全国人大批准计划的决策模式，这已经接近后来“七五”计划的编制模式。
1955年8月开始，“二五”计划编制都是按照集体决策模式进行的，经历了国家计划委员会会同各部委提出初步设想、综合研究，国家领导人指导编制等步骤。1956年9月党的八大召开，提出了第二个五年计划的任务。
1957年8月底，国家计委主任李富春曾提出“二五”计划编制工作的下一步进度安排，拟定于11月底拟出第二个五年计划的控制数字纲要，并报中央五人经济小组；12月底在中共八大二次会议上讨论，征求意见。经过这样的反复修订，准备在1958年2月召开的一届全国人大五次会议上通过第二个五年计划的正式文本。
2.“三五”计划另立编制机构
“三五”计划编制程序进一步非制度化，原先国家计委提出的“吃穿用”方案被毛泽东的个人决策推翻，同时出于对国家计委工作的不满，毛泽东决定另立机构，由新成立的“小计委”重新编制“三五”计划，编制过程相当仓促，不但没有形成正式的计划，就是最后提交中央工作会议讨论的也只是汇报提纲的草稿，最后一章都没来得及完成。
“小计委”与“三五”计划编制
1965年1月，“三五”计划编制中途换将，另立机构，根据毛泽东的意见，决定成立一个“计划参谋部”，由周恩来总理直接领导，又称“小计委”，并由毛泽东亲自点将，由余秋里为组长，取代李富春，主持“三五”计划编制。
“三五”计划编制光靠“小计委”几名成员是无法完成的，“小计委”实际上起了一个领导班子的作用，具体的起草工作还是依靠大计委。据当时参与编制工作的原国家计委综合司刘日新回忆， “三五”计划编制是一个“自上而下，自下而上”的过程。根据“小计委”提出的计划控制数字，各部委提出本部门的计划指标设想，并由大计委的对口局进行平衡，最后由大计委进行综合平衡，随后提出综合指标设想。
第一次编制：“吃穿用”计划
经过长时间的酝酿和准备，1963年4月底，由李富春主持的国家计委提出了《第三个五年计划（1966—1970）的初步设想（汇报提纲）》，这一汇报提纲是按照解决吃穿用的总体思路编制的。
这一思路受到了党中央领导集体的肯定。1963年4月29日，邓小平主持中央书记处会议，听取国家计委党组关于“三五”计划的初步设想，邓小平肯定了“三五”计划的初步设想。1963年5月10—12日，国家计委领导小组向毛泽东汇报“三五”计划初步设想，毛泽东总体上肯定了计委的初步设想。
一年之后，随着形势的改变，毛泽东改变了思路。1964年5月10—13日，国家计委领导小组负责人向毛泽东汇报关于“三五”计划的初步设想，在听取汇报的过程中，毛泽东提出了对于“三五”计划的新想法。毛泽东说：“两个拳头——农业、国防工业；一个屁股——基础工业，要摆好。要把基础工业适当搞上去；其他方面不能太多，要相适应。”[5]
1964年5月14日—6月17日，中央工作会议讨论国家计委提出的《第三个五年计划（1966—1970）的初步设想》。这期间，毛泽东进一步阐述了他的思路。1964年5月27日，毛泽东召集刘少奇、周恩来、邓小平、李富春等人，谈了他对“三五”计划的一些看法，主要提出要考虑工业布局不平衡的问题，搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人入侵。1964年6月6日，毛泽东在中央工作会议上讲话，明确提出三线建设主张，再次强调农业是基础，国防是拳头，基础工业是屁股，“要使拳头有劲，屁股要坐稳”。
在改变思路的同时，毛泽东也对国家计划委员会的工作很不满，他采用“掺沙子”的办法，把“陈伯达塞进去（指兼任国家计委副主任——笔者注），好不容易才搞了一点消息”。1964年8月20日，陈伯达给李富春写信，批评计划委员会的工作，并送了一份抄件给毛泽东。27日，毛泽东对陈伯达关于计划工作的意见做出批示：“计划工作方法，必须在今明两年内实行改变。如果不变，就只好取消现有计委，另立机构。”[6]
在毛泽东对国家计委工作提出严厉批评之后，李富春等也试图跟上毛泽东的思路，对工作进行调整，但是仍然不能令毛泽东满意。1965年1月，中共中央根据毛泽东的意见，决定成立一个“计划参谋部”，又称“小计委”，由余秋里为组长，周恩来总理直接领导。[7]
第二次编制：三线建设计划
“小计委”成立以后，开始按照新的思路重新编制计划。1965年6月16日，周恩来带着余秋里赶到杭州，向毛泽东汇报新起草的“三五”计划设想。毛泽东指示计划的原则：“第一是老百姓，不能丧失民心；第二是打仗；第三是灾荒。”《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》，第5卷，501~502页，北京，中央文献出版社，2013。1965年8月23日，周恩来主持召开国务院全体会议，讨论第三个五年计划。经过讨论，同意了“小计委”的安排。周恩来在讲话中把毛泽东提出的“注意战争，注意灾荒，注意一切为人民”这三句话概括为“备战、备荒、为人民”，并改变了原先计划编制的方法。
一是摸透上情，多下毛毛雨。1965年1月23日，毛泽东主持召开中央政治局常委扩大会议，听取余秋里汇报关于计划工作革命问题和编制第三个五年计划的一些初步设想。1965年2—5月，“小计委”和各部进行座谈，听取各部的汇报，并进行研究解决，其间，谈完一个部就写一期简报，报送党中央、国务院。毛泽东对所报送的简报，一一审阅。1965年3月12日，周恩来向中央书记处汇报了“三五”计划设想原则。
二是摸透下情，强调调查研究。“一五”“二五”计划主要是中央计划部门编制，然后再征求地方的意见。“三五”计划改变了这一做法，改由“自下而上”进行编制，有助于减少信息不对称性。“三五”计划编制过程中进行了许多调查研究工作。
1965年6月，国家计委召集各中央局和北京、上海、天津、沈阳、武汉、重庆六个大市主管计划工作的书记及计委主任，座谈长远计划和“三五”计划设想。1965年7月，“小计委”成员分赴各大区，征求各中央局及省、自治区、直辖市的意见。1965年8月3日，周恩来亲自到上海听取了意见。余秋里、谷牧到西南、西北调研究竟大三线要上哪些项目。
1965年9月18日—10月12日，中共中央工作会议讨论通过了《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（草案）》，会议同意“以国防建设第一，加速三线建设，逐步改变工业布局”的第三个五年计划方针。由新成立的“小计委”重新编制“三五”计划，编制过程相当仓促，不但没有形成正式的计划，就连最后提交中央工作会议讨论的也只是汇报提纲的草稿，其中最后一章题目为“调动一切积极因素，为实现第三个五年计划而奋斗”，但是内容却以一“略”字付之阙如。据当时参与起草工作的房维中先生回忆，这是由于时间过于仓促，这一章没来得及写完，就拿出来讨论。[9]
3.名存实亡的“四五”计划编制
“文革”时期计划机构遭到严重的破坏[10]，五年计划制度已经名存实亡。因此，“四五”计划制定过程很是草率。1970年国家计委提出《1971年和第四个五年国民经济计划纲要（草案）》，而草案在8月23日召开的党的九届二中全会上并没有被讨论，只作为参考文件在会议上印发。
“四五”计划将政策过程“跟风效应”表现到了极致，毛泽东关于经济建设只言片语的指示，成为计划编制过程中不容置疑的指导思想，甚至成为具体指标。根据当时在计委工作的陈先回忆， 1968年底“四五”计划还处于起草酝酿阶段，周恩来要求顾明会同计划起草小组共同研究准备，系统地搜集和整理毛主席有关经济工作方面的指示。[11]
“四五”纲要草案提出的第四个五年计划期间国民经济发展任务，确实是句句皆有来历，可谓是毛泽东语录的一个集成之作。五年计划的方针和任务体现领导人的思想，本无可厚非，但是全部来自最高领导人的语录，而且连具体指标都以领导人只言片语为最高依据，这就是政策学习过程中“跟风效应”极致到荒唐的表现了。[12]“文化大革命”残酷的斗争，使得每个人都不敢发表自己的意见，害怕成为罪证，最安全的办法，就是紧跟毛泽东的最高指示，放弃独立思考，不发表独立意见。[13]当毛泽东因为注意点转移和健康原因，不再对经济工作发出新指示时，只能依照毛泽东以前的语录，按“既定的方针办”，这种政策制定方式难免脱离实际并陷入僵化。
尤为荒唐的是，“四五”计划的具体指标制定也往往不问具体情境，以只言片语的最高指示为依据。例如，“四五”计划提出钢产量到1975达到3 500万~4 000万吨。根据房维中回忆，“唯一的根据是1957年毛主席在莫斯科会议上曾经讲过经过15年或者更多一点时间我国的钢产量可能达到3 500万~4 000万吨”。
总的来看，这一时期是一言堂决策，将“一五”计划建立起的集体决策机制破坏殆尽，“二五”至“四五”计划都没有正式经人大批准，也没有正式公布。
注释
[1]参见《力争高速度》，载《人民日报》，1958-06-21。
[2]参见房维中：《李富春传》，506页，北京，中央文献出版社，2001。
[3]毛泽东看了这个《要点》后批示说：“很好的一个文件，值得认真一读，可以大开眼界。”
[4]参见全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司编：《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，603~608页，北京，中国民主法制出版社，2008。
[5]《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》，第5卷，348页，北京，中央文献出版社，2013。
[6]《建国以来毛泽东文稿》，第11册，142页，北京，中央文献出版社，1996。
[7]“小计委”的负责人余秋里，调任前是石油工业部部长。其他成员有：李人俊，调任前是石油工业部副部长；林乎加，调任前是浙江省委主管农业的书记；贾庭三，调任前是北京市主管工业的书记。参见刘日新：《新中国经济建设简史》，255页，北京，中央文献出版社，2006。
[8]参见全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司编：《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，565页，北京，中国民主法制出版社，2008。
[9]参见房维中访谈记录。访谈时间：2009年8月9日；访谈地点：国家发改委；访问人：鄢一龙，毛捷，王磊。
[10]据房维中回忆，1969年国家计委干脆被全部搬到襄樊，搞农业生产去了，大批资料被烧毁，只留下十几个人组成一个计划起草小组，帮助周总理应付一些门面事务。计划工作遭到一次空前的浩劫。
[11]参见陈先：《周总理组织和审议“二五”至“四五”计划》，见中国共产党新闻网。
[12]梁漱溟先生晚年有段谈话颇中肯綮，他说：“过去没有法制（笑），毛主席的话就是法制，大家都是在被动，几乎就是他一个人在那儿动（笑），大家跟着走，大家捧着他。” （梁漱溟：《这个世界会好吗》，63页，上海，东方出版中心，2006。）
[13]事实上这是当时的一个相当普遍的做法。当时在制定“工业四十条”让胡乔木把关时，他就建议在每一条之前加上毛泽东语录，以免受到“四人帮”的攻击。