第三节 官僚制的实践困境
一、实践中的现代官僚制
总的说来，从科学建构或学术研究的角度看，应当肯定韦伯的合理性设计，因为他也是在总结历史上官僚制发展经验的基础上提出现代官僚制的合理性设计的。但是，这个合理性的官僚制却仅仅从属于片面的形式合理性，因而，存在着理论上的悖论。既然在理论上存在着悖论，那么，这种形式合理性的设计也就不可避免地会导致官僚制在公共行政实践上的困境。也正是由于这个原因，在20世纪官僚制的实践中，集权与授权、效率与责任、科学与价值的冲突，都达到了空前的地步。特别是官僚主义的问题，引致了政府结构及其运行中的诸多问题，以至于政府及其公共行政经常性地陷入困境。
正如上述所言，韦伯的官僚制理论其实是从属于近代科学的理性范式的，从林耐的分类学，到牛顿的经典物理学，再到韦伯的社会学，都属于同一个思维范式，所走的是一条抽象化的道路。近代科学，在理论以及学科发展上的表现，就是无尽的分化，这种“分”的逻辑使所有的理论以及所有的学科，都失去了科学的总体性。所以，也就不能不在实践中陷入困境。如果说在20世纪自然科学领域中已经实现了科学结构的革命，那么在社会科学的领域中，这种革命尚未发生，无论学者们对20世纪社会科学的发展作出了多么夸大其词的报道，也只能视为一种自我陶醉的表现。虽然在20世纪的后半期出现了许多创意不凡的理论，在实践上也不断出现要求变革的呼声，特别是在公共行政领域，行政改革已经成为一个持续不断的过程。但是，社会科学在何种程度上告别了抽象化、片面性的发展进程，依然未见晨曦展露。所以，揭示韦伯官僚制理论的实践困境，可以把我们引向去发现理论与实践在总体性上的一致性和科学与价值的统一性等科学研究和公共行政体系建构的方向上来。
正如我们上面所作的语词解读，官僚制(bureaucracy)的概念具有几重含义：在政治学中，“官僚制”一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体的政府中的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和；在一般社会学中，特别是在社会史的学术研究中，“官僚制”一词是指作为统治阶级统治工具而存在的官僚集团，他们是一个特定的贯彻统治阶级意志的食禄阶层；在管理学上，“官僚制”的概念有着更为宽泛的内涵，泛指以授权—分层、集权—统一、命令—服从等为特征的当代组织形态，无论是公共组织还是私人组织，都可能会以这种组织形态出现。而且，当代社会中的各类组织主要是以这种形态出现的。
我们也指出，在人类历史上，官僚体系早已存在，并引起过学者们的关注。黑格尔在其《法哲学原理》中就曾对官僚体系作了较为准确的定性分析。在近代社会，官僚体系曾经在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动，在资本主义的形成和发展中起到过重要作用。但是，官僚制的概念是由韦伯提出并作出了深入论证后才为人们所广泛知晓。所以，韦伯往往被看作是系统化的官僚制理论的提出者。确实，韦伯在其社会史的研究中，对官僚制的历史演进作出了非常系统的探讨，而且试图在这一系列探讨的基础上建立起拥有形式合理性的官僚制。韦伯的合理性官僚制设计是建立在其整个社会“合理化”(rationalization)的历史演进的假设的基础上的。他认为，人类社会的发展就是从神秘阶段不断演化而到了理性复杂阶段的过程，人类的希望正在于社会的不断合理化，直至走向这样一个历史阶段：“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮，一时聪明。”注28
在20世纪，无论是在理论探讨还是实践探索中，韦伯的官僚制理论都得到了充分的响应，在某种意义上，西方20世纪的各类组织实践都无法回避官僚制理论的影响。正是韦伯的官僚制理论，通过了政治学的、社会学的和管理学的进一步发挥而被贯彻到了各类组织实践之中。如果从人类组织形态的发展史来看的话，20世纪是可以被命名为官僚制的世纪的。但是，韦伯所追求的合理性官僚制作为一种理论，却是对一种片面的形式合理性的诠释，韦伯自己也把这种合理性称作工具—目的合理性。韦伯认为，以往的传统官僚制是从属于价值合理性的，而现代官僚制则需要摒除价值合理性，代之以目的合理性。
根据韦伯的看法，从目的合理性的角度看，价值合理性总是不理性的。然而，我们不能同意这一看法。这是因为，政府作为一个组织体系，虽然是将其职能的发挥寄托于组织的结构和运行机制上的，但是，这个体系中的最为基本的因素还是活生生的人，是作为行政人员的人或作为官僚的人赋予了组织运行以动力。当我们说行政人员或官僚是人的时候，其实是指他们不可避免地会有着自己的思想意识和价值观念，如果在官僚制的设计中完全排除了人的思想意识和价值观念的因素，那么，这个设计无论在理论上具有多么大的合理性，而在实践中都是不合理的。所以，韦伯的官僚制理论也像近代经典物理学一样，是一个理想型的设计。尽管这个设计在“粗放型”的社会统治或管理中具有一定的适用性，但是，随着社会的发展、科学技术的进步以及人的社会心理活动越来越细腻，随着政府所面对的对象变得越来越复杂，随着社会的虚拟化和个性化因素的增长，这种理想型的合理性设计就会日益暴露出其缺陷。
二、官僚制在实践中的二律背反
自官僚制理论提出之后，整个20世纪的公共领域、私人领域中的组织建构都进入了自觉行动的阶段。特别是在公共行政的领域中，政府组织的每一次重大的变革都会根据官僚制组织理论而对现实进行评估。尽管70年代以来，官僚制理论受到了来自各个方面的批评，但是，迄今为止，由韦伯设计而随后得到充分修缮的官僚制模式一直占据主导地位。西方国家70年代末开始的行政改革运动虽然提出了告别官僚制的口号，也采取了一些行动，但是，要真正实现告别官僚制的目标，可能还有很长一段路要走。
虽然官僚制理论在20世纪的各类组织实践中都得到了广泛运用，但是，这个理论毕竟采取的是统治视角，是把官僚制作为一种统治模式来加以建构的。韦伯在进行官僚制模式设计时，也主要是针对政府组织进行的，官僚制的设计原旨是服务于政府的统治与管理的。也正是由于这个原因，官僚制的缺陷在政府的运行中暴露得最为明显。在20世纪的公共行政实践中，韦伯的官僚制模式确实在政府的运行过程中表现出了权力高度集中、规章制度过于严格和官吏非人格化等等问题，而且，所建立起来的也只是一种过程取向的控制机制。
韦伯之所以会认为自己对官僚制所作出的是一种合理性的设计，那是因为，这种设计对于责任和效率的实现来说是最佳工具。但是，20世纪的公共行政实践却从来没有真正实现责任与效率的完美结合，反而越来越表现出它在责任与效率问题上陷入极大的混乱。因为，过分的集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，致使官僚主义泛滥，最终导致了效率低下的后果。更为重要的是，传统的责任保障机制即对行政的政治控制由于官僚制的建构而失灵了。
从理论上说，任何环节出了问题都可能导致责任保障机制运作失灵，现实情况则是两个环节都出了问题。首先，由于现代化的影响以及操纵民意技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票的方式实施对政治家的控制(尽管这种方法一直被使用)。同时，现代行政管理活动的极端复杂化、行政组织规模的巨型化、管理技术和分工的高度专门化等等，使政务官失去了对公务员的有效控制。结果是，公共组织失去了对公众的责任感，表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等等。在出现了这些问题的时候，也许可以发展出一条政治路径去加以解决，但是，官僚制理论的提出使人们放弃了对政治路径的追求，使行政的独立性获得了官僚制的支持，从而丧失了对公众、对社会的责任意识。
官僚制在实践上是与官僚集团联系在一起的，没有一个强大的官僚集团作为支柱，也就不可能存在实质意义上的官僚制。所以，无论是古代的传统官僚制还是现代的合理性官僚制，都必然要拥有一个强大的官僚集团。所不同的是，与传统官僚制条件下的官僚集团相比，现代官僚集团是一个专业化程度和拥有专门知识的程度都更高的集团。实践证明，官僚集团越是占有了专门性的知识，其独占欲就越强，也就越是能够成为自足的利益集团。因为，专业知识能够赋予官僚权力和威望。除此之外，还有另一类更为一般的知识，即所谓“官场知识”，这才是真正“唯一适用于官吏利用行政”的知识。在某种意义上，专业知识之所以能被官僚集团用来维护自身的权力和利益，也是因为有这种作为“官方机密”的官场知识。对于官吏来说，“最重要的权力手段是通过‘公务机密’的概念，把公务知识变为保密知识：最终仅仅是保障行政抗拒监督的手段”注29。更为重要的是，当官僚成为拥有一定专业知识的人，无论官僚制作出了什么样的要求他们咨询和征辟专家意见的体制规定，官僚们总会自以为大，表面上也走了过场，而在内心中还是认为专家什么也不是。
韦伯在《儒教与道教》等著作中，通过对历史的比较研究，揭示了这种官场知识是如何被用来为官僚利益服务的。无论是在古代还是在现代，这种官场知识都能够让官僚集团僭越咨询和执行职能，并成为其控制决策、实现官僚统治的重要因素。因此，在官僚统治下，皇帝或政治领袖实际上只能是一个靠专家顾问“一勺一勺喂”给他主意的白痴，当他想行使权力时，要么得不到官僚机构的理会，要么就是不得要领，一塌糊涂。表面上他炫示权力的虚荣心得到了满足，事实上则是大权旁落于官僚组织。“当他所行使的权力呈现出来时，君主以为是自己在发号施令，而在这背后，科层部门却能毫无控制、不负责任地享用特权。”注30
我们知道，现代官僚制组织中的各部门、各层次之间的关系是一种功能关系，而这种关系又是根据效率或技术的原则建立起来的，它要求官僚在履行其职责时排除个人偏见和偏好，保持一种客观的、中立的立场。黑格尔对普鲁士文官制的推崇，韦伯对合理性官僚制所作出的设计，都是因为现代官僚体系拥有形式上的合理性。简言之，现代官僚体系是现代社会精细分工和密切协作不断深化的结果，是日趋复杂的组织活动和日趋庞大的组织规模所提出的管理要求。从理论上看，官僚制的形式合理性是可以保证官僚体系中的相关权力都得到规范和正确使用的，是可以在岗位和职位的科学设置中使责任体系变得非常完善的，是可以在外部职能实现的过程中严格地按照规则和法律而行动的。而在实际上，我们所看到的却是权力经常性地受到滥用，责任经常性地遭受逃避，规则和法律经常性地成为行政不作为的借口。
官僚体系中严格的权威分层使得组织内部等级森严，权力实际上操纵在极少数人手中，而且，这种权力又往往缺乏来自平级或下级的监督。一旦权力缺乏制衡，就会表现为自我膨胀的状况，以至于出现上层专断和下层逢迎的实际权力运行状况。官僚体系会因其合理性而获得自主性，会因自主性而使权力服务于自利追求。当官僚制实现了合理性建构时，它的相对独立性和自主性使它变成了有着利益追求的组织实体。虽然在这个组织中也有着个人与集体的关系问题，而相对于政治部门，相对于社会，则是一个有着特定利益要求的组织实体。这样一来，在组织内部，个人或少数人就可以借集体的权威而对其他成员进行压制；在面对社会和政治部门的时候，所有成员都可以借助集体之名而逃避自己应当承担的责任。
政府及其行政历来都是作为权力体系而存在的，官僚制的核心问题也是一个如何设计权力结构的问题，基于官僚制的公共行政实践，实际上又是一个授权体系。一方面，官僚制组织是一个集权体系，另一方面，又存在着逐级授权，正是在集权与授权之间，存在着许多永远无法解决的问题。仅就授权而言，根据官僚制理论，从组织的高层到基层，应实行较多的授权。授权所追求的是这样一种结果：增加得到了专业能力训练的成员数量，通过授权，上级可以将注意力集中在相对少量的问题上，从而使有限范围内的经验得到丰富，并可以提高下级处理本职范围内的问题的能力。而且，这种授权可以削弱组织目标与组织成员之间的差别，并起到进一步激励授权行为的效果。但是，我们看到的实际情况则是另外一种效应，那就是授权导致了分散主义和下级单位间的协调障碍。在很多情况下，会出现同一层级上的机构间各种各样的推诿扯皮甚至利益冲突。在更多情况下，是由于授权的原因而造成了职责权限不清的现实，并在不同的部门间出现职能交叉重叠或权力飞地。这就与官僚制的基本宗旨出现了背离。最为突出的问题是，所有根据官僚制原则建立起来的行政组织，都有着机构膨胀的趋势，而且，无论怎样作出精简机构的努力，也不能扭转这个趋势。究其原因，也是由于授权造成的。
从官僚制的功能来看，官僚制组织的管理是以控制为导向的。但是，当组织的高层加强控制时，组织群体内部就会出现紧张关系，因而必须依靠对非人格化的规则的调整来实现平衡。这类规则的实施，又进一步降低了群体内部权力关系的可见度，从而影响管理职位的合法性。为了保持组织的平衡状态，在官僚制组织的运行中，上层总是倾向于不断地强化工作规则。然而，工作规则又总是仅仅提供给权力核心执掌者之外的组织成员一定的线索，使他们获得关于可接受行为的最低界限的知识，从而将管理行为抑制到了最低限度。结果，使组织的功效降低到很低的限度，造成组织成员的行为与组织目标之间的不一致。
总之，无论在理论上还是在实践上，官僚制都是一个矛盾体。法律要求人的平等，但建立在法制基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性原则之上的，但它所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为一种组织理论而提出的，但在对组织系统的合理性设计过程中，却忽视了非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制后提出的，所要强调的是它自身的现代性，而在实际上，却要求其成员墨守成规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构去实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没，甚至无法有效地解决上下级之间和部门之间的矛盾。最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。
三、官僚制与官僚主义
官僚制导致官僚主义是一个不争的事实。虽然官僚制并不能与官僚主义相等同，但在官僚制中不断地滋生出官僚主义却是无疑的，或者说，官僚制总是与官僚主义联系在一起的。韦伯在进行官僚制设计的时候就已经意识到了这个问题。韦伯认为，由于现代官僚制消除了通过私人关系和依靠世袭制、指派制获得的官职，因而使形式化的和非个人关系的因素上升到支配地位，结果是，造成了官僚们缺乏精神情感的支持。官僚制把每个人变成这架庞大机器上的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、态度冷漠，只想如何从一个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力和向上攀爬的发迹思想。所以说，现代官僚制天然地有着产生官僚主义的倾向。
当然，韦伯是现代官僚制的设计者，在对待官僚制的问题上，他自己也不可能像他要求官僚制中的官僚那样，放弃个人的情感因素，他是不愿意或不乐意承认合理性官僚制本身就包含着官僚主义的致命缺陷的，他要在官僚制的外部去寻找官僚主义得以产生的根源。所以，韦伯认为，现代官僚制会受到指向人类本身的许多因素的限制。韦伯指出，现代社会，包括现代官僚制，是新教改革运动的结果。从16世纪开始，新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里，为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，也不是出于一种刻意去追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职感，驱使他们深深投入日常生活，要求个人通过那些平常的有时近乎琐细的行动去检验自身，并获得自我救赎。
的确，新教运动拥有一种通过求助于得到认可的劳动来具体验证天职的内容，按照新教徒的理解，“无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成了世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信是可靠的标志”注31。这种以伦理和宗教信仰为世俗生活精神取向的运动，也被韦伯看作是一场合理化运动。但是，韦伯并没有对这种“合理化”进行定义，没有指出它究竟是一种形式合理化的运动还是实质合理化的运动。在我们看来，新教运动所体现出来的是一种实质合理性。韦伯之所以不愿对它的实质合理性作出确认，是因为他希望从中发现现代官僚制赖以成立的形式合理性源流。
当然，对于新教，是应当将其前期与后期加以区别的。在前期，新教徒在用他世俗生活中的成就去证明上帝伟大的时候，所包含的是实质合理性的内涵。然而，新教运动对当代社会产生影响却是在这一运动的实质合理性消解之后。也就是说，新教伦理在演进中逐渐地发生了变化，到了后来，通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义，对于伦理价值的热情也逐渐让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中了。结果，为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，在几乎社会生活的每一个领域中的每一个层面，都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制——现代官僚制组织起来。也就是说，在新教的沦落中，全部现代生活都被官僚制所结构化，形式合理性与实质合理性之间出现了一道无法逾越的鸿沟，并且，前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。此时，作为社会主体的个人，在庞大而且全能的官僚机器面前，变得完全无能为力，他们已被彻底地物化了。
韦伯认为，形式合理性与实质合理性之间所存在着的历史的和现实的悖论反映了官僚化过程中的不平衡，这种形式合理性与实质合理性的不平衡，既是现代文明独特成就的主要根源，也是现代文明的局限性的主要根源。这样一来，韦伯就把官僚主义(官僚病)的问题归结给了历史发展，认为是历史发展走到了这个地步。既然如此，也就消除了人们可能对官僚制自身所提出的各种各样的怀疑。也就是说，韦伯并不认为官僚制自身会产生官僚病的问题，拒绝从官僚制自身出发去发现官僚病的根源。这就像是说，一棵树之所以不成材，那是由于它生长的地方决定了它无法成材。韦伯通过这种方式对官僚制作出了巧妙的回护。
其实，韦伯所辩解的只是一个现象层面的事实，更为深刻的原因马克思早在《黑格尔法哲学批判》中就已经揭示了出来。这也就是我们前面已经指出的，根据马克思的观点，官僚是特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能够发生关系，恰恰是由于国家脱离了社会。官僚从来就不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，反而恰恰是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表。在马克思看来，官僚所创造出的是一种幻想意义上的普遍利益。因为，本来官僚阶层是属于特殊利益集团的，却硬把自己当作普遍利益的化身。可见，正是这种根源于官僚制自身的矛盾，才是官僚主义的症结所在。
当然，形式合理性与实质合理性的分离也是产生官僚主义的根源之一。可是，韦伯为什么不去寻找解决这两种合理性分离的方案，而是着力描绘基于形式合理性而建立起来的现代官僚制呢？这可能是由韦伯所处的时代决定的。韦伯所处的时代还在机械主义思维笼罩之下，辩证法尚未成为人们的思维习惯，甚至相对论等科学成就中所包含的思维方式直到今天也没有被社会科学的研究所运用。在这种条件下，基于工具理性的原则，出于形式合理性建构的需要，排斥实质合理性，也就是必然的了。
今天看来，官僚主义的主要原因存在于官僚制自身，即使在传统官僚制之中，也可以明显地看到官僚主义问题的存在。在一切有官僚制的地方，都会出现官僚主义的问题。对于现代官僚制而言，正是它赖以建立的原则，正是官僚制的结构，决定了官僚总会染上官僚主义。如果在官僚制的设计中不是优先突出效率目标，而是突出服务于社会的价值；不是突出体制的客观性，而是突出官僚们的个人能动性；不是突出权力结构的合理性，而是强调权力行使的道德自觉性，那么，公共行政就会拥有一个并不必然走向官僚主义的体制。可惜的是，这一点虽然时常被人提及，却总是作为一种思想火花而一闪即逝，很少被吸纳到对官僚制组织的改造方案之中，即使在20世纪70年代以来的行政改革运动中，也依然是这样一种状况。