第三章 本书的视角、方法、资料来源及内容展示
一 研究视角：精细化管理
（一）精细化管理的含义
精细化管理作为一种注重细节的思想自古有之。我国春秋时期的思想家老子就曾有过“天下大事，必做于细”的论述。但精细化管理作为现代工业化时代的一种管理思想，却源于日本丰田公司在20世纪50年代提出的精益生产理念。1950年，日本工程师丰田英二在美国底特律福特公司学习汽车生产和管理方法时提出，在生产过程中消除任何无用的动作、避免无用的努力、拒绝无用的材料，努力建立这样一种企业：消灭不能给产品或服务的最终用户带来好处的所有活动，同时持续不断地寻找并贯彻改进的方法。随后，这一思想在日本企业得以广泛的推广应用。20世纪90年代，这一思想又在西方国家得到了全面推广和应用。精益生产方式和精益思想的诞生对精细化管理思想的形成有着划时代的意义。[1]
精细化管理是一种管理理念和管理技术，是通过系统化的规则，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。[2]它摒弃了传统的粗放式管理模式，将“精细化”管理的思想和理念贯彻到管理过程的各个环节，强调对每一项管理活动都要制定相应完整、规范的制度，并严格按照制度去执行、去落实，且配有完善的监督检查及奖罚激励机制和措施。精细化管理是一个渐进式、由粗到细、长期进化的过程，它追求精益求精、永无止境，强调对最完美效果的持续追求。其目的在于将管理责任具体化、明确化，做到每一个步骤都要精心，每一个环节都要精细，每一项工作都是精品。
精细化管理的核心理念是精、细、准、严。精，就是精益求精，追求最优化；准，就是准确及时。对信息资源情报准确无误，对人、事判断准确，决策、计划、政策制定准确，指令传输、执行、汇报准确，计量统计数据准确，工作时间、衔接时间准确无误；细，就是把工作服务管理做细，包括操作细化、管理细化以及执行细化，细节决定成败；严，就是严格执行标准，严格监管，严格控制偏差。因此，“精细”是一种意识，一种认真的态度，一种精益求精的文化，倡导凡事都应坚持一种认真的态度和科学的精神，提倡人们养成用心做事、重视细节、把小事做细、把细事做透的良好职业态度和习惯。
我国已经步入精细化管理的时代。精细化管理适用于社会的每一个领域，适用于企业管理的每一个环节，同样也适用于公路路政管理。在精细化管理的背景下，公路路政管理应更加强调责任明确、程序规范、制度有效、执行到位、末端检查、及时纠偏。
（二）精细化管理的基本观点
在公路路政管理中引入精细化管理的思想，应当深刻认识和准确把握精细化管理思想的学理观点和行动逻辑。对此，我们阐述如下：
1.基础管理是精细化管理的前提
精细化管理以基础管理为前提。常言道：“基础不牢，地动山摇。”任何管理离开了基础都将失去立足点和切入点。如果基础管理的基本功不好，制度过时、记录不全、流程不畅等漏洞和缺陷便会随处可见，实施精细化管理只会事倍功半，甚至流于形式，适得其反。因此，实施精细化管理，一定要不断规范和加强基础管理工作，系统梳理管理流程，弥补漏洞和缺陷，使各项管理活动有制度、有记录、有流程、有标准、有监督、有控制，使基础管理工作走向规范化和系统化，为精细化管理的成功实施奠定坚实的基础。
2.细节管理是精细化管理的关键
精细化管理始于细节，落实于细节。“细”是精细化的关键性要求，“精”是精细化的必然结果。在实践中，只有关注细小环节、加强细节管理，才能真正做到精细化管理。老子说：“天下大事，必做于细”；西方有谚语称：“The devil is in the detail（魔鬼存在于细节之间）”，实际上讲的也是要注重细节。细节管理本身是管理的基础和出发点，关注细节是精细化管理的根基，而且细节管理是全盘管理的深化、细化、精确化，细节使全盘趋于完善、臻于完美。同时，也使管理水平有一个从细节到全盘、再由全盘到细节、再到全盘这样螺旋式上升的过程。可以说，任何管理活动的比较优势都是通过细节体现出来的。因此，强调精细化管理的意义，用一句话就可以概括，那就是“细节决定成败”。路政精细化管理就是要追求管理的精准、细化和量化，在细微之处下工夫，注意观察细节，发现细节管理中存在的不足，找出管理中的薄弱环节，消除管理中可能存在的缺陷。
3.以人为本是精细化管理的核心
众所周知，人是最积极、最活跃、最有主观能动性的因素。“以人为本”是一切成功管理的源泉，实现精细化管理最根本的决定因素是人。实践证明，当人在“时时受到激励，带着激情工作”时就会自发地产生追求完美、追求卓越的精神。因此，在推行精细化管理的过程中，要特别注重人的作用，实现“以人为本的精细化管理”。由于人的主观能动性激发和精细化管理的深度都是无止境的，因而要根据人的需求和内在动因，适时有效地激励人的责任感、成就感，创造有利的条件让每一个人的能力都得到充分展示和发展。只有这样，才有可能激发出追求卓越的精神，形成精益求精、一丝不苟的工作作风，培养出求真务实的科学态度，使精细化管理真正落到实处。
4.不折不扣的执行是精细化管理的重点
精细化管理的重点是强化执行力。管理制度的成败不仅取决于设计和编制，更在于不折不扣的执行，再好的管理方式也会因为落实不到位、检查不得力、流于形式而达不到管理的目的。当前，大部分管理活动中并不缺少规章和管理制度，往往缺少的是对规章制度不折不扣的执行和对完美细节管理精益求精的执行。管理制度的执行是体现细节管理优劣的关键，更是管理中的难点。在组织各项管理工作中，需要不断提高管理制度的执行力，通过培养员工精细化管理的理念和意识，养成精细的工作作风，使精细化成为每个员工的习惯；同时要明晰各部门职能和岗位职责，科学制定评价体系和考核机制，形成一套统一、科学、系统的精细化管理模式，最终建立起灵活高效的管理机制。
5.制度化是实现精细化管理的途径
全面、规范的制度体系的确立是实施精细化管理的重要基础。一套完善、翔实、科学的管理制度，能使整个组织管理工作纳入规范化、科学化的轨道，对组织发展起着决定性的作用。制度化管理是组织向科学管理迈进的重要一步，是组织管理的重中之重，更是精细化管理的重要实现途径。管理制度化，使组织对管理精细化的推行变得有章可循，有“法”可依。同样，对公路路政部门的管理来说，制度是各项管理工作的依据和准则，有了健全的管理规章制度，才能形成行之有效的管理机制，从而形成一个有机、高效的运行整体。路政管理人员要高度重视和抓好各项管理制度建设，把精细化管理理念体现到制度化的文件中去，指导各项工作的开展，切实保证路政管理活动的有序开展。在推进精细化管理的过程中，公路路政管理部门已有的制度并不是一成不变的，而是需要不断健全和完善。稳定的制度可以保证工作精细化的延续性、持久性。
6.精细化管理是持续改进的过程
精细化管理的灵魂是持续改进，不断创新，追求卓越。精细化管理是一种过程，其管理层次从低级到高级，方式从粗放到精细，意识从不自觉到自觉，行为从不习惯到习惯，由浅入深，循序渐进，循环往复。这意味着两点：一是由粗放到精细是一个永无止境的持续改进过程，“最好”只是相对的。科学发展日新月异，管理创新如火如荼，今天的精细对明天来说有可能就是粗放，今天的最好对明天来说有可能就是一般或落后。在这个过程中，只有开始，没有结束。二是精细化管理本身是一个过程管理，重在管理过程。在这种过程管理中，要将精细化的理念逐渐体现在每一个管理环节。这就要求管理者立足于本职工作，把精细化管理理念落实到具体的工作中，体现在具体的行动中，并不断加以改进和提高。[3]
（三）公路路政精细化管理的实施要点
公路是专供汽车通行的交通基础设施，不分昼夜地持续运营使路政管理成为一个动态系统。公路上由于车辆的不间断通行，各种突发事件随时都有可能发生，需要公路路政管理部门保持高度的警惕性，随时做好各种应急准备，保证事故发生时能够及时妥善处理，避免重特大案件的发生。特别是在传统路政管理模式难以适应繁杂事务的形势下，要保证公路的安全、畅通和快捷，就必须实行精细化管理。结合精细化管理的含义、基本观点以及路政管理的实际，我们认为公路路政精细化管理的实施要从以下六个方面着手。
1.健全路政管理法规体系
为了约束人们的行为，一个国家要制定各种法律法规，政府则在国家法律和政策的指导下管理社会事务。法律法规是行政机关的生命线，无法律法规就无行政管理。任何管理活动都需要以完整的法规制度作保障，公路路政管理也是如此。公路路政管理离不开国家制定的相关法律法规和政策规定。公路路政部门应完善现有的规章制度，针对管理过程中出现的新情况和新问题，努力寻求最佳的解决途径和方法，并以制度的形式保留下来，以便日后遇到同样的问题能够有章可循，少走弯路。在全国公路统一立法的基础上，完善各省公路路政管理的地方性法规和规章。要对现行的法律法规适时地进行补充，以适应公路管理的需要。同时，要加强公路管理法律法规的宣传教育，增强公路管理者依法治路的意识，强化公路使用者依法行路的观念。
2.完善路政管理体制
公路管理系统中各个子系统是按照相应的职责进行分工的有机整体，不能片面强调某一个子系统。只有这些子系统都按相应的职能分工运作，才能使公路管理系统化和高效化，发挥出综合优势和整体效益。路政执法属于行政执法，如果将其划归到兼有公共性和经营性的公路管理部门就会导致政企不分、政事不分，路政管理就会受到经济利益的影响，不利于路政执法管理的顺利开展。路政管理体制改革应在交通系统机构改革总框架中进行谋划，建议由省交通运输厅成立一个专门的交通行政执法机构，将交通系统中拥有执法权职能的部门划入一个专门的交通行政执法机构进行综合执法。同时，应按照“精简、统一、效能”的原则，将公路路政执法机构设置在各省交通运输厅执法机构之内或委托各省公路管理局代为履行，实行垂直管理，减少路政管理的层级，充分利用现代信息科学技术，建立网络型组织，使路政执法组织扁平化，确保路政执法达到优质、高效的标准。
3.提高路政管理的执行效率
执行力就是抓落实的能力。路政管理的执行力是路政管理的生命。只有不断完善执行过程，不断提高路政管理的执行力，才能保证公路路政执法的有效实施，进而提高公路通行者自觉遵守公路路政管理的有关规定和要求，最终实现既定的路政管理目标。其一，加大公路法律法规和有关政策的宣传力度，将路政法律法规宣传工作融入路政执法之中，积极主动地向当事人讲解公路路政法律知识，做好事前宣传，达到预防性路政管理的目的；其二，重视内外部的沟通协调，实行联防联动。路政管理目标的实现离不开养护、通信、收费等交通系统内部各相关部门的大力支持和密切配合，公路管理是一个完整的系统工程，只有内部各子系统运转正常才能保证公路完好、安全、畅通；其三，加大惩罚力度。公路路政执法部门应采取有力措施，制定详细的行政处罚标准，在适当的时候按照行政处罚程序的相关要求对违法者给予罚款处理，增强路政执法的威慑力，减少路政案件的发生。
4.建立各种突发事故应急预案
公路的通行条件受到多种因素的影响，如洪水、地震等自然灾害，雨、雪、雾等恶劣天气都会影响公路的通行质量和使用效率。公路上如发生车辆着火、有毒化学品泄漏、多车相撞等事故，处理不及时就有可能导致公路封路或堵车，给通行者带来不必要的经济损失，同时也降低公路的经济效益。鉴此，路政管理部门要制定各种突发事故应急预案，增强路政管理的预见性，减少盲目性，做到有准备、有步骤地应对各种突发事故，确保公路资产和人民群众的安全。
5.强化路政管理人员的责任意识
一项规章制度无论多么具体、详细，都不能保证完美无缺。制度是死的，人是活的，人的责任心起到关键作用。当制度存在空白时，路政管理人员要用负责任的态度去灵活、妥善处理。路政执法人员如果没有高度的责任心，就不能在日常巡逻过程中发现潜在的安全隐患和违法行为，就有可能带来不可预知的结果和不必要的经济损失。公路路政管理部门应做一个负责任的部门，公路路政执法人员应做一个负责任的人，为人民群众和公路事业负责。
6.加强路政人力资源的开发与管理
好的管理制度的制定和实施，人才是关键。公路路政管理是一项涉及面广、法制性强的行政执法工作。因此，要加强公路路政管理，路政人力资源的开发与管理就显得尤为重要。
首先，要树立以人为本的管理理念。各级领导者要关心路政执法人员，给予人文关怀，充分调动路政执法人员的积极性、主动性和创造性，在促进路政执法人员全面自由发展的同时，保证路政管理目标的实现。要开发路政执法人员的潜力，通过关注工作，正确地进行工作分析和人员分析，做到人事相配、人事并重、事得其人、人尽其才、才尽其用。
其次，要建立学习型路政执法组织。路政管理部门应采取多种学习方式和途径，全面提高路政人员的综合素质，适应现代化路政管理的需要。一是鼓励广大路政人员通过自身努力考入相关院校接受继续教育；二是通过岗位培训的方式，聘请有关专家和路政内部优秀人员讲解路政管理所需要的法律法规等专业知识；三是定期组织路政管理工作经验交流会，举办一些关于重特大路政案件的案例分析和讨论会，提高路政执法人员处理案件的能力。[4]
二 研究方法：规范分析与实证分析相结合
一般而言，研究方法可以分为规范分析与实证分析两大类。规范分析法是根据一定的价值判断，提出行为标准，作为决策的依据，并制定出相应的行为政策。这种方法回答的是“应该怎么样”的问题。无论是管理学还是其他学科都需要科学评判的标准。本书的调研和写作活动是在精细化管理的价值取向引领下开展的。实证分析法是在观察到的事实基础上运用科学的抽象法通过分析推理对经济现象的因果关系进行客观的揭示，对有关现象的未来作出预测。由这种方法得出来的结论是客观的，就像物理学等自然科学一样，回答“是什么”的问题。实证研究有小样本的案例研究和大样本的计量分析两种方法。为了取得更好的研究效果，本书坚持规范分析与实证分析相结合的方法。在资料、数据的处理中坚持定量研究与定性研究并重。具体而言，本书主要采用以下五种方法。
其一，文献分析法。全面把握最前沿的研究文献，是本书最基础的工作。公路路政管理岗位设计和绩效考评已经引起学界和实际工作部门的重视。本书注重搜集、整理、分析相关文献，了解公共管理学、社会学、经济学等相关学科对该问题的关注视角及其研究状况，从而确定事物的异同关系，权衡利弊，取长补短，探索适合我国国情的路政管理体制、机制和制度。
其二，案例研究法。案例研究法是20世纪40年代以后发展起来的研究方法，为美国哈佛大学所创导。本书运用这种研究方法的要领是：调查、分析具体的管理者从事路政管理工作的成功或失误的实例，通过分析过去的实例，研究当前和今后遇到类似情况，应当采取何种对策。它的出发点是力图最大限度地使理论接近实际，尽量把具体事件、事实材料同理论观点结合起来，富有启发性。在我国，不少地方路政管理部门已经尝试着去解决岗位设计和考核评价中存在的问题，并取得了一些有益经验。本书本着“立足国内，放眼全球”的精神，积极搜集路政管理的相关案例。
其三，实地调查法。只有通过实地调研，才能真正了解公路路政管理岗位设计和考核评价中存在的问题，明确下一步改革和创新的重点。这是路政管理问题研究科学化、规范化和现代化的重要途径，也是提高路政管理效率的重要一环。调查研究方法的种类很多。根据研究需要，本书选择湖北省进行田野调查，以掌握第一手资料，提高研究结论的适用性。
其四，系统研究法。系统论是当代科学管理和方法的一个重大发展。系统方法就是运用系统工程的理论和方法来分析、研究路政管理过程，把人、财、物、信息等相关因素作为一个有机的整体进行分析，把路政管理的各环节联系起来，对它们之间的关系进行科学审视。系统研究方法有利于从整体上揭示路政管理过程中各环节之间的内在联系，把握路政管理的运行规律，整体展现路政管理的各要素及其关联。
其五，比较分析法。比较分析法的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。路政管理的比较分析，要求研究者对不同国家或地区的路政管理系统及过程加以比较，要求对同一个国家或地区在不同历史时期的路政管理系统及过程加以比较，从中既揭示一般性的规律，又发现各国家或地区的特色，丰富路政管理研究的理论及方法，从而为岗位设计和考核评价机制的完善提供有益的借鉴。
三 资料来源
在本书的写作中，作者搜集了大量的第一手资料和统计数据。在武汉市、鄂州市、荆州市、襄阳市等地的路政管理部门开展调查，着重了解其岗位设计和考核评价的做法。此外，作者还搜集了大量相关法律法规和规范性文件，以此作为研究的基础资料。具体情况如下：
（一）从湖北省交通运输厅公路管理局搜集的资料
在湖北省交通运输厅公路管理局，本书写作组主要搜集了相关法律法规和规范性文件，以及湖北各地市州路政管理工作的相关资料。
1.法律法规和规范性文件
包括国家和部委层面的《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《路政管理规定》《中华人民共和国公路管理条例》《中华人民共和国公路管理条例实施细则》《交通行政处罚程序规定》《超限运输车辆行驶公路管理规定》《公路监督检查专用车辆管理办法》《关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》等；包括湖北省层面的《湖北省公路路政管理条例》《湖北省农村公路条例》《湖北省公路路政巡查制度》《湖北省交通文明执法行为规范》《湖北省公路路政执法人员岗位职责指导意见（试行）》和《湖北省公路路政内业管理工作指导意见》等。
2.相关管理文件和调研报告
包括《湖北省公路路政执法机构调研情况的报告》《创新路政管理运行体制构想》《关于推进地方公路管理体制改革指导意见（征求意见稿）》《全省公路超限超载车辆检测示范站检查验收的通知》《湖北省路政工作目标责任考核表》《省公路局关于开展2009年全省路政治超督查的通知》《路政文明执法管理工作规范》《湖北省普通公路发展模式研究》《湖北省交通运输厅高速公路管理局关于事业单位分类改革专题调研汇报材料》《关于湖北省交通运输业单位分类改革调研汇报材料》《湖北省公路局关于公路事业单位承担行政职能有关情况的调研报告》等。
3.工作总结类材料
包括《湖北省2012年路政工作总结及2013年工作思路》《黄冈市公路管理局路政支队2012年工作总结》《襄阳市治理车辆超限超载工作总结》《黄石市公路管理局路政支队2012年工作总结》《荆州市公路管理局路政支队2012年工作总结》《潜江市公路管理局路政支队2012年工作总结》《随州市公路管理局路政支队2012年工作总结》《健全路政管理机制保障公路安全畅通——神农架林区公路局路政支队工作总结》等。
（二）从湖北省鄂州市公路管理局搜集的资料
为了加深对公路路政管理岗位设计和考核评价工作的了解，本书写作组选定鄂州市进行“解剖麻雀”。写作组于2012年5月、11月、2013年4月、8月四次赴鄂州，通过集体座谈、个别访谈等方式，对该市公路管理局、碧石治超监测站、华容治超监测站等单位进行调研走访，搜集了大量有价值的信息资料，现简介如下：
一是各类管理文件。包括《市公路局各科室主要职责》《鄂州市公路管理处2011年党建和精神文明建设工作要点》《全域治超的鄂州途径》《鄂州市公路系统2012年纠风工作实施方案》《华容超限站治超人员不受贿赂严执法》《鄂州市公路管理局政风行风建设承诺的通知》《鄂州市公路管理局机关工作实绩考核管理办法》《全市公路系统继续深入开展“平安杯”安全竞赛活动实施方案的通知》等。
二是个案素材。相较于其他地区，鄂州市路政管理体制具有特殊性，支队下设大队、未设中队，管理层级较少，可研究性较强。此外，鄂州市超限检测站建设在湖北具有领先性。写作组通过对碧石和华容超限检测站的实地走访，了解了超限检测站的编制设置规定、目前运行的状况以及存在的问题。同时，了解了基层路政管理人员对岗位设计和考核评价的建议和需求。
（三）其他资料来源
写作组于2013年8月、9月分赴荆州、襄阳两地了解公路路政管理支队、公路路政管理大队、公路路政管理中队的岗位设置及考核评价机制，举行了两次座谈会，搜集了包括《荆州市公路路政管理办法》《荆州市公路路政巡查办法》《荆州市公路系统治超检测站工作标准及操作流程》《荆州市公路管理局2006年机关改革实施方案》《荆州市公路系统办公室工作考核办法》《荆州市公路局机关红旗科室、优秀干部、模范职工竞赛评比办法》《湖北省汉十高速公路管理处管理文件汇编》《襄阳市交通行政处罚程序示意图》等在内的30多份资料。
此外，写作组还搜集国内一些地方路政管理岗位设计及考核评价的资料，以及相关论文、书籍等500余份，这些资料和文献有力地支撑了本书的写作。
四 本书的写作思路及内容展示
（一）写作思路
本书的写作思路可以概括为“1255”，即“一条主线”、“两大模块”、“五类岗位”、“五个环节”（相关情况见图3—1）。
图3—1 本书的写作思路图
“一条主线”，指的是精细化管理。本书以实现公路路政精细化管理为研究目标，不论是对公路路政管理岗位设计问题研究，还是对公路路政管理考核评价问题的探索，都紧紧围绕这条主线展开。
“两大模块”，指的是本书研究的两大议题，即公路路政管理的岗位设计与考核评价。
“五类岗位”，指的是公路路政管理的五类关键岗位，即路政巡查岗位、路政案件查处岗位、路政许可审评岗位、路政治超岗位和路政内业管理岗位。
“五个环节”，指的是公路路政岗位考核评价实施过程中的五个重要环节，即考评总体方案的制定、考评指标体系的构建、考评方法的选择、考评的具体实施以及考评结果的反馈及应用。
（二）内容展示
依循上述写作思路，本书的主体性内容分三篇展示。
第一篇为“导论”。本篇涵括三章，主要呈现和阐明本书写作的时代背景和重要意义，界定和阐析公路路政管理、公路路政管理岗位设计及考核评价等关键概念的内涵和特点，叙述和说明本书的精细化管理研究视角以及研究的方法、资料、思路和内容展示。
第二篇为“公路路政管理岗位设计”。本篇涵括六章。本篇在阐述公路路政管理岗位设计理论依据、基本原则和业务内容的基础上，结合实地调研素材、相关法规政策和有益实践经验，系统分析公路路政巡查岗位、案件查处岗位、许可审评岗位、治超岗位、内业管理岗位等五类关键岗位设计的要求和面临的问题，并提出优化岗位设计的对策。
第三篇为“公路路政管理考核评价”。本篇涵盖六章。本篇在阐述和分析公路路政管理考核评价的理论基础和现实状况的基础上，根据岗位分析的结果以及管理考评的目标和原则，从运作流程的角度，探讨和构建路政管理考核评价的总体方案制定、指标体系建立、方法选择、具体实施、结果反馈及应用等五个重要环节的方式、方法和技术。
为了增强实践指导性和应用借鉴性，本书在主体性内容之后附录本书写作组结合湖北省公路路政管理实践经验研究制定的“路政管理通岗工作标准”等九类相关材料。
[1] 李强、孙贺：《论高校精细化管理理论体系的四个层面》，《中国高等教育》2010年第1期。
[2] 王丽静：《基于精细化管理思想的企业培训体系构建研究》，《科技管理研究》2011年第14期。
[3] 参见张喜爱《试论精细化管理思想及其在高校科技管理中的应用》，《科技管理研究》2009年第11期。
[4] 参见张玉梅《吉林省高速公路路政管理研究》，吉林大学2010年学位论文，第31—34页。