第一章　导言

第一节　问题的提出

在中国，电信、石油、汽车以及公用事业等方面的支出占据了消费者可支配收入可观的一部分，这些产业的产品和服务价格明显偏高。在计划经济到社会主义市场经济的渐进转轨中，政府恰好在这些产业保留了较强的行政干预，其中一些国有企业[1]，以中国移动、中国电信、中国联通、中国石化、中国石油、中海油、长春一汽、上海汽车、东风汽车、国家电网、南方电网、华能、神华、中国国电、中铁集团、中国铁道建筑、中国交通建设凭借其高额利润及占市场比例纷纷进入世界500强[2]行列。行政干预与高价格、高利润是否存在必然联系？这个问题显然非常值得探究和回答。

改革开放以来，虽然公有制的实现形式不断在变，但我国长期坚持“公有制为主体”[3]的基本经济制度，使国有经济一直保持强大的国民经济控制力。正是这种渐进的、“公有制为主体”的国有经济改革，使中国成功地规避了东欧激进转轨国家普遍遇到的“转型性衰退”　（Kornai，1994）难题。渐进式国有经济改革因而成为国内经济研究的重中之重[4]。现有的学术成果对国有企业产权改革进行了大量研究，却没有全面考察国有企业与行政干预之间的关系，也未能完整解释改革开放以来国有经济何以在社会主义市场经济中长久保持“主体”地位。

为此，我们首先来看素有“经济宪法”[5]之称的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）。其第一章“总则”第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”《反垄断法》在第八条接着给出这种保护措施的实施主体和主要手段——“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”是使用行政权力，排除、限制竞争的主体。这种政府干预在《中华人民共和国反垄断法释义》（安建，2007）中被归纳为“行政垄断”。

《反垄断法》对五类“滥用行政权力”的行政垄断（妨碍商品在地区间流通、投标的地方保护、排斥外地投资、指定交易对象、强制企业从事垄断行为）制定了规制条款。从这五类法律客体来看，《反垄断法》的主要规制对象为横向的“地区行政垄断”（即地方保护主义、贸易壁垒、地区壁垒），而不包括纵向的行业性行政垄断（即行政进入壁垒、部门壁垒）。行业性行政垄断和地区性行政垄断同属行政垄断，前者更是现阶段行政垄断在中国各行各业的主要表现形式（王晓晔，1996b[6]，1999；杨兰品，2005c；丁启军和王会宗，2009）。

《反垄断法》在全国人大正式通过前，一稿草案明确提出要规制行业性行政垄断。该版草案的第四十七条规定：如果行政机关滥用行政权力限制经营者在特定行业的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，处罚结果是由其上级机关予以改变或撤销；对地区性行政垄断的处罚则更为严厉——由国务院反垄断主管机关责令其停止违法行为（王晓晔，2003）。但在《反垄断法》的最终立法版本中，关于行业性行政垄断的所有条款被删除。制裁行政垄断的法律主体也从“国务院反垄断主管机关”和“上级机关”变为只剩“上级机关”，反垄断执法机构只有处理的建议权。

《反垄断法》实际上“豁免”了行业性行政垄断，而对地区性行政垄断的制裁力度也不大。因此有学者（Fox，2007）认为，2008年正式施行的《反垄断法》实际上保护了行政垄断，甚至成为国有企业垄断势力的根源和制度保障，尤其是“总则”第七条“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”可视为国有企业专营专卖的豁免条款。张昕竹（余东华和于华阳，2008）直接提出该条款“存在着对行政进入壁垒（本书所谓的行业性行政垄断）豁免的嫌疑”。

为解释《反垄断法》“豁免”行业性行政垄断的原因，人大常委法制工作委员会和国务院分别在《中华人民共和国反垄断法释义》和《关于〈中华人民共和国反垄断法（草案）〉的说明》做出相关说明。其主要理由是，“行政性垄断行为属于行政权力的不当使用，这主要应通过进一步深化经济体制和行政管理体制改革，转变政府职能，加强对行政权力运用的规范和监督等措施来解决，而不是主要依靠反垄断法所能解决的问题”；“行政性限制竞争主要不是由反垄断法解决的问题，反垄断法也很难从根本上解决这个问题”。这种观点与部分法学者的看法一致——行政垄断实质上是一项正式的社会制度，制度和行政上的问题不应该由经济法范畴内的反垄断法解决（陈秀山，1997）。甚至有部分法学工作者（沈敏荣，2001；薛克鹏，2007）认为，行政垄断是政治或宪政问题，而非经济问题。

现行法律制度下，实施行业性行政垄断的行政机关不会触犯《反垄断法》，即使触犯《反垄断法》，行政机关也只由“上级机关”责令改正。由最高行政机关国务院制定的行政法规在行政垄断案件中的法律效力也高于《反垄断法》[7]。反垄断法本来是市场经济国家的经济法体系之最重要基石，“它在美国被称为‘自由企业的大宪章’，在德国被称为‘经济宪法’，在日本被称为‘经济法的核心’”。（王晓晔，2009a）反观我国的《反垄断法》，由于对行政垄断的规制无力，它似乎不能扮演起“经济宪法”的角色。

在现行法制体系和行政垄断合法保护下，国有企业与多种所有制经济进行市场竞争，自然能够保持主体地位。在我国今后很长时期内，行政垄断制度是拥有主体地位的国有经济与市场经济稳定结合的重要保障，是一种具有渐进转轨特色的经济制度[8]。或者说，行政垄断是我国现阶段基本经济制度的重要组成部分。

研究具有转轨时期中国特色的行政垄断问题，富含理论价值和现实意义。本书将围绕行政垄断制度的经济绩效，主要回答以下问题：（1）行政垄断是什么？（2）行政垄断为何会在中国出现并长期存在？（3）行政垄断与高价格、高利润是否存在必然联系，其经济绩效何以使市场这只一视同仁的“看不见的手”做出国有经济占据主体地位的承诺？（4）行政垄断对产业经济、宏观经济以及区域经济产生怎样的影响？（5）行政垄断与市场竞争、行政权力的关系是什么？