特朗普政府对华贸易保护的新态势及其影响分析

王金强◎

美国总统特朗普执政以来，在中美贸易关系上频繁出击。2017年8月14日（美国时间）特朗普授意美国贸易代表对中国发起涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业进行技术转让的“301调查”。2018年1月，特朗普又批准对进口的太阳能电池板和洗衣机征收保护性关税，最高税率分别为50%和30%，后者还实施进口配额限制，目标直指中国，大有与中国开展全面贸易战的态度。本文从特朗普对外经济政策的特点出发，分析美国对华贸易保护的新态势及其影响。中国应从强化经贸关系在双边关系中的“压舱石”作用出发积极准备相关预案。

一 特朗普对外经济政策的特点

2016年，以“反全球化”著称的共和党总统候选人唐纳德·约翰·特朗普（Donald John Trump）当选为美国第45任总统。面对美国影响力不断下滑的趋势，特朗普开始对美国的政治、经济和外交政策进行大刀阔斧的调整。在经济领域，特朗普以振兴美国经济、增加就业为核心，对外经济政策表现出严重的保护主义、单边主义、本土主义、实用主义甚至冒险主义倾向，这一调整将对中美经贸关系乃至全球经济治理体系产生较大的不利影响。减税与贸易保护是特朗普经济纲领的两大支柱，与前任政府相比，特朗普政府的经济外交更加凸显“美国利益至上”（America First）的原则。

（一）由强调公平贸易转向对等贸易

公平贸易（Fair Trade）是20世纪后半叶崛起的国际性社会运动。作为一种以消灭贫穷为目的的新型贸易关系，在经济全球化的背景下，公平贸易经过参与者50多年的努力以及道德意识的不断提高而得到国际社会的广泛认可。相对于自由贸易的概念，公平贸易提倡用贸易而非捐赠的形式消灭贫穷，重视全球贸易链条中的劳工、环保和社会公平问题，关注贫困的、弱势的生产者，确保他们获得合理的收入，从而维系和改善生计，获得发展的权利。就发达国家而言，公平贸易要求相关国家向发展中国家做出更大的让步，从而改善南北贸易中的不平衡。实践证明，公平贸易的确有助于改善那些被边缘化的劳工及生产者的权益。作为经济全球化主要推动力的美国，是国际公平贸易运动的积极参与者。而特朗普为提高美国对外出口产品的竞争力，从“重建美国”和“美国优先”的宗旨出发，对国际贸易持强硬态度，强调国与国之间的进出口额大体对等，其目的是促使本国制造业能够在国际竞争中占据有利地位。与公平贸易相比，特朗普的贸易政策忽视双边贸易和经济发展水平的差异性，带有浓厚的单边性和封闭性，这其实是以限制性的措施来削弱他国产品的优势，将不可避免地削弱美国在发展中国家的影响力。

（二）从多边合作转向双边合作和单边主义

美国在世界权力结构中地位的下降导致美国拒绝为经济全球化提供公共产品，也不愿意继续为自己的传统盟友承担任何责任。2017年1月23日，新任的美国总统特朗普签署行政命令，正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），同时要对美国此前签署的所有自由贸易协定重新进行谈判。在美国启动北美自由贸易区的重新谈判后不久，特朗普不顾朝鲜半岛局势骤然升温之势，表示将考虑退出美韩自贸协定，甚至威胁退出世界贸易组织（WTO），不惜得罪加拿大、日本、韩国等传统盟友。

（三）从经济霸权主义转向知识产权霸权主义

冷战结束后，美国凭借其在贸易、投资和金融领域中的优势地位，将自己的意志、原则或规则强制性地在整个国际体系内推行，从而获得霸权利润。从这个意义上讲，经济霸权是美国对外战略的基础。20世纪90年代以来，在全球化的大背景下，作为一种重要的生产要素，技术创新和跨国转移对全球财富的生产和分配产生了深远影响，使得知识产权从传统的国内问题演变成影响国家与国家之间关系的国际问题。知识产权成为一种霸权工具，在立法上表现为发达国家极力将其国内知识产权法律上升为国际条约，在实务上表现为发达国家对发展中国家在高技术产业方面的垄断。随着美国传统制造业产品优势和投资吸引力的下降，知识产权保护成为特朗普政府维护美国优势地位的最有力手段。由知识产权与国家霸权相结合而产生的知识产权霸权主义成为特朗普霸权政策的重要部分。虽然美国在全球经济中的竞争力有所下降，但美国是核心品牌和核心技术的发源地，美国在知识产权保护意识、保护能力、运用环境等方面具有得天独厚的优势。特朗普借保护知识产权之名行知识产权霸权主义之实，力图通过实施大大超出发展中国家义务和承受能力的知识保护体系，达到维持和巩固现存国际政治经济旧秩序的目的。这也是特朗普政府重建美国优势地位的出发点和落脚点。

二 特朗普对华贸易保护的新态势

虽然特朗普的经济政策并非全部指向中国，但由于美国是中国最大的贸易伙伴，特朗普贸易保护的矛头在很大程度上是指向中国的。

（一）对华投资保护与贸易保护并存

为兑现竞选承诺，特朗普政府2017年初启动评估进口钢铁是否影响国家安全的232法案，3月美国商务部又启动对中国进口铝产品的“双反”调查，美国当下的税收改革方案也使得中美贸易摩擦不断升级。与此同时，针对中国的投资保护开始超越贸易保护。截止到2016年7月，中美共举行了二十六轮投资协定谈判，但双方在负面清单问题上无法达成共识。特朗普对华投资保护体现在两个方面，一方面是促进美国对华资本的回流，另一方面是提高美国对中资收购的审查力度。最近中资对美的投资收购屡遭美国外国投资委员会（CFIUS）的否决，将进一步促进美国主导的资本供应链向美国近岸和国内收缩。

（二）知识产权纷争成为中美贸易摩擦的重要内容

与之前的反倾销、反补贴措施不同，特朗普的对华贸易保护关注中国对美国商业机密的获取、中国的网络侵权和强制性技术转让等知识产权议题。美国居于全球价值链高端，技术水平领先。在“知识经济”“数字经济”大潮中，为保护美国的智力成果，建立符合美国利益的全球规则，特朗普政府对华贸易保护的对象超越传统制造业，越来越集中在知识产权领域，着力打击中国的优势产品。而中国整体处于国际价值链、产业链的中低端，推动创新所面临的外部环境不如美国，维护经济安全、产业安全面临的压力要大于美国。受此影响，中国的技术优势竞争产品将成为美国对华贸易保护的新对象。

（三）对华贸易安全化趋向增强

在中国综合国力稳步上升以及中美两国的安全战略存在差异的背景下，美国对华贸易政策呈现“安全化”趋向，对安全因素的考量越来越多地影响着美国的对华贸易政策。美国共和党声称，与中国的经济交往不可避免会对美国的战略利益造成威胁。这种威胁表现为：第一，中国通过与美国经济交往可以极大地提高与军事实力相关的尖端技术；第二，中国会成为一些关键商品的生产基地，从而形成对美国的影响力，中国可以通过这些影响力“胁迫”美国；第三，中国的崛起在战略上令美国感觉到巨大的压力，中国国际经济地位的上升会导致美国国际政治地位的下降。这种对安全问题的关注导致美国对华出口限制越来越紧。特朗普上台后把贸易赤字作为国家安全的最大威胁，把对美贸易顺差国摆放在威胁“国家安全”的高位，把“减少贸易逆差”作为制定一切贸易政策的出发点和归宿。2017年7月，中美全面经济对话之所以未能取得实质性进展，很大程度上就是因为特朗普政府只关注如何尽快减少“贸易不平衡”，而缺乏从自身内在结构上寻求解决贸易问题的诚意。继2017年美国商务部启动对中国进口铝产品的“双反”调查后，2018年1月21日，美国商务部向白宫提交了关于进口铝产品国家安全问题的232调查报告。根据《1962年贸易扩张法》，特朗普总统有90天的时间来决定是否同意商务部的调查结果，并决定是否使用法律授权来调整进口。

特朗普政府对华贸易政策的新态势呈现明显的“内向性”效应，这无疑会对中美经贸关系产生较大的负面影响。

首先，中美贸易摩擦频率增加。近些年来，美国对华贸易赤字呈持续增长态势，据美国商务部数据，2017年美国对华贸易逆差为3752亿美元，同比增长8%。在特朗普看来，中国在中美贸易中存在巨额的贸易顺差是不公平贸易导致的结果，他在竞选中甚至宣称，要对中国商品征收45% 的关税。2018年1月22日，美国贸易代表莱特希泽宣布，特朗普总统已批准对进口光伏产品、大型洗衣机征收保障措施关税。1月23日，特朗普签发了《促进积极调整同进口晶体硅光伏电池竞争的总统声明》及《促进积极调整同大型洗衣机竞争的总统声明》，自2018年2月7日起，对进口光伏产品、大型洗衣机征收保障措施关税。在中美经贸关系紧密依赖的时代，特朗普政府若继续加大对中国产品的调查力度、增加对中国产品的关税、发起贸易战，会进一步对两国的贸易内经济的关系产生不利影响，甚至会动摇二战以来以自由贸易为基石的美国信条，引发全球范围内的贸易战。

其次，中美投资谈判的不确定性将加剧。在奥巴马政府时期，中美双方从2013年7月起开始以“准入前国民待遇+负面清单”的模式进行实质性投资谈判。2015年中美BIT谈判进入关键阶段，当年6月，双方首次交换负面清单，并开始负面清单谈判，目前双方已经交换过三次改进了的负面清单。但特朗普认为近年来中国对美国投资呈现井喷式的发展趋势，于是暂时搁置了中美BIT谈判。特朗普政府对中国可能会出现要价高并要求补充修改BIT条例的趋势，再加上国内利益集团的阻挠，使特朗普不会在短时间内轻易地与中国达成协议。因此，尽管特朗普政府计划重启中美双边投资协定，但将投资协定谈判与其他贸易问题相挂钩，希望能在BIT谈判中争取更大的利益，这极大地加剧了未来谈判的不确定性。

再次，中美知识产权之争将进一步升级。首次中美知识产权贸易摩擦发生于1989年，当时主要针对中国的著作制度和专利制度，中国由此首次被美国贴上“重点观察国家”的标签。此后中美双方就知识产权保护进行了多次谈判，并在1999年3月签订了第三个《知识产权保护协议》。加入世界贸易组织后，中国政府深刻认识到知识产权保护的重要性，开始提升知识产权立法能力，加强执法力度，中美知识产权贸易的紧张关系开始得以缓解。此后，中美知识产权贸易摩擦基本被限定在WTO框架之下。特朗普上台后，为兑现其“美国利益至上”的承诺，利用知识产权政策向中国发难。2017年8月14日，特朗普签署行政备忘录，授权贸易代表莱特希泽审查所谓的“中国贸易行为”。这次审查主要针对中国的知识产权侵权问题，特朗普要求莱特希泽考虑调查中国的知识产权法律政策，尤其是强迫美国在华公司进行技术转移的问题。2018年1月18日莱特希泽宣布，美国正式对中国发起“301调查”。这标志着美国由依靠国际规则来处理中美知识产权摩擦再次转向以“301特别条款”和“337条款”为主导的单边知识产权保护条款，中美在知识产权问题上的争议进入一个新的交叉路口。

最后，中美合作机制受到挑战。中美合作机制是解决双边贸易摩擦的重要手段。中美贸易关系迅速启动后，中美沟通合作机制也开始建立，对话层次不断提高。从20世纪90年代开始，中美建立了多层次的协调对话机制，既有官方层次，也有企业层次，既有双边形式也有多边形式。2006年中美战略对话机制的启动标志着中美经贸协调进入全面、深入和高水平的阶段。它由中美两国元首达成共识，由两国商贸最高层直接介入谈判。2017年4月6日至7日，中国国家主席习近平在美国佛罗里达州海湖庄园同美国总统特朗普举行中美元首会晤，中美双方宣布建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四个高级别对话机制，会晤期间双方启动了外交安全、全面经济两个对话机制。在新的合作机制尚未正式发挥作用的背景下，特朗普的对华贸易保护政策很大程度上冲击了中美长期形成的合作机制，新的合作机制能否经受得住考验是两国关系未来发展的重要因素。

三 应对美国贸易保护的政策建议

美国对华贸易保护的实施是中美贸易关系发展到一定阶段的产物。特朗普对华政策核心是解决美中经济结构的不平衡问题。鉴于美国是中国最大的贸易伙伴，加上在经济结构上中国严重依赖美国，中国在双边经贸关系中的劣势更为明显。为继续发展中美经贸关系，强化经贸关系在中美关系中的“压舱石”作用，中方需要因势利导，审时度势，采取经济方面的应对策略，降低“特朗普冲击”给中国国内经济发展和参与全球经济治理带来的负面影响。

第一，全面评估美国贸易保护措施对中国的负面影响。由于贸易保护措施与效果之间存在一定的时间差，目前特朗普的贸易保护措施并未对中国的经济发展造成明显影响，但随着中美经贸关系的发展，负面效应将日趋明显。

第二，以特朗普访华为契机，夯实对话机制解决中美贸易摩擦争端的基础。解决中美贸易失衡唯一正确的方式是尊重彼此利益关切，协商解决。中美贸易逆差绝不是凭美国单方面采取贸易保护措施就可以顺利解决的，沟通和对话是解决两国贸易摩擦的唯一手段。双方领导人都不希望中美经贸关系的恶化影响到两国政治关系。中国可以综合考虑货物贸易、服务贸易、双边投资等各项因素，为解决中美贸易摩擦提供一份综合方案。

第三，加强新兴经济体间的经济合作。中国并非美国贸易保护措施的唯一受害者，中国需要会同世界其他国家和组织共同应对美国的贸易保护措施。其中，新兴经济体是中国最应团结的对象。美国退出TPP和东亚战略收缩将拓宽中国“一带一路”建设的空间，中国应该利用这一时机加强中国与新兴经济体的机制合作，这不仅有利于中国在该地区的产业转移和贸易增长，而且可以降低特朗普政府对华贸易保护的负面影响。

第四，密切关注美国所倡导的双边贸易投资谈判。虽然美国终结了TPP谈判，但TPP谈判中的新贸易议程可能会体现在美国重启的北美自由贸易区谈判中。中国必须进一步加快内部改革的步伐，通过内部制度的创新与完善实现与外部机制的对接。在自贸区扩容的基础上，中国应寻求在更大范围内推广自由贸易区的经验和措施，从根本上提高国内企业的市场竞争力。只有国内企业具备国际市场竞争力，才能分享高标准、高规制的新红利，从根本上应对美国的单边贸易保护措施。

第五，为中美可能爆发的贸易战做好预案。从特朗普上任后的行动来看，更不能放松对其实施对华贸易保护主义政策的警惕。出于保护本国产业的需要，美国政府完全可能会实施报复性的高关税政策，这会让中国企业在美国的竞争力急剧下滑。为此，中国政府需要提前做出布局，加快“一带一路”倡议的实施，为中国企业寻找可能的替代性贸易伙伴。