上篇 总报告（2015～2016年）

2015年至2016年上半年，印度尼西亚在佐科政府的领导下，大刀阔斧地进行改革，虽取得了一些成绩，但也面临巨大挑战。在政治方面，政党结构变化、机构改革、肃贪工作的大力推进使得印度尼西亚的政治生态和政治环境逐渐改善，但同时各种利益集团的政治博弈也日趋激烈；在经济方面，面对贸易萎缩、经济下滑的困境，佐科总统逐渐由刚上任时强硬的经济民族主义者转向自由贸易的倡导者，颁布一揽子经济刺激方案，改善了投资环境；在社会方面，地质灾害、烟霾、粮食减产、恐怖主义、毒品等困扰印度尼西亚安全问题仍未能得到妥善有效解决；在国防方面，印度尼西亚由本土防御转向海洋防御，将“全球海洋轴心战略”与国防建设紧密结合起来；在外交方面，维护主权、保护公民、经济外交是印度尼西亚外交的三大优先领域，虽取得了一些成就，但仍面临着一系列制约因素。

一 印度尼西亚政治：国内政治进程总体平稳，但挑战依然严峻

2014年佐科虽然成功当选总统，但是在国会选举中惨败给由大印度尼西亚运动党党魁普拉博沃领导的红白联盟（KMP），辉煌联盟（KIH）成为国会中的少数党联盟，这严重掣肘了佐科未来五年的施政及改革计划。2015年随着大选造成的政治对立逐渐缓和以及佐科本人的努力，政府与国会、国内各党派之间的关系大为改善，印度尼西亚政坛上的政治生态与政治环境逐渐向好和稳的方向发展。在总体形势趋好的环境下，仍隐藏着严峻的政治风险和错综复杂的力量博弈，肃贪阻力日益加剧、恐怖主义逐渐渗透和蔓延、政府民调支持率的直线下滑等成为决定佐科政府2016年施政和改革计划成败的重要因素。

（一）肃贪工作持续推进，肃贪委法令修改成博弈焦点

佐科总统上台以后，实行高压反腐，取得了显著效果。肃贪委的权力逐渐扩大，使得新一届肃贪委领导候选人的竞争变得异常激烈。持续的高压反腐造成了相关利益群体的反对，从2015年一直到2016年，各方势力围绕着肃贪委法律的修改进行着激烈的博弈。国会最终取消了修改肃贪委法律的议程，这反映出佐科反腐遇到的巨大阻力。

1．肃贪委权限逐渐扩大，反腐效果十分显著

印度尼西亚政府在2002年成立肃贪委（KPK），并给予该委员会权力调查有贪污嫌疑的政府高官和执法人员，在不需要申请庭令的情况下也可以窃取情报，对嫌疑犯实施旅游禁令，以及充公资产以进行调查等。但肃贪委（KPK）成立之初仅仅是一个拥有100名职员的小型执法机构，其调查对象也仅限于部分中层官员、地区领导人或者商人，很少调查高层政府官员。直至2004年，以肃贪为竞选口号的尤多约诺·苏西洛当选总统后，情况开始改变。肃贪委的权力逐渐扩大，调查对象开始转向政府、立法和司法部门的高级官员，仅2015年6月至2016年6月一年的时间，肃贪委就调查或者起诉了包括苏北省省长卡托特·普约（Catot Pujo Nugroho）、苏北从业党主席巴利泰·科尔卡（Partai Colkar）、繁荣公正党系的副主席尤迪威蒂·安娜（Yudi Widiana）在内的近20位高级政要。

2．肃贪委领导候选人尘埃落定，阿古斯．洛哈迪奥（Agus Rohardjo）成为最后赢家

佐科总统上台后，实行高压反腐，肃贪委权限的逐渐扩大，使得2015年的肃贪委领导候选人竞争异常激烈，专业资质成为2015年肃贪委选拔候选人的重要依据。日惹迦渣玛达大学反贪评估中心主任柴纳尔·阿利芬（ZainalArifin Mochtar）表示：“甄选小组必须严格筛选出真正有资格的专业人士成为肃贪委领导人选，仔细核查候选人的履历和业绩，绝不能让无资格的非专业人士攫取肃贪委领导要职。”经过多轮甄选，国会第三委员会直接从当选的领导候选人中挑选肃贪委员会主席。5名肃贪委领导候选人分别是，巴萨利阿·潘亚伊坦（Basariah Panjaitan）、雅利桑德·玛瓦塔（Alexander Marwata）、阿古斯·洛哈迪奥、索德·斯图莫朗（Saud Situmorang）和劳德· 穆哈默德·赛立夫（Laode Muhammad Syarif）。最终阿古斯·洛哈迪奥以53票对巴萨利阿·潘亚伊坦51票，赢得本次肃贪委候选人选举的最终胜利。肃贪委工作团队明确表示拥护和支持新任领导人，不过肃贪委工作人员组织领导人费萨尔（Faisal）说，“他们对国会筛选出来的肃贪委领导层深感失望，因为新的领导层没有一位具备肃贪委工作经验”。

3．肃贪委法令修改成博弈焦点，印度尼西亚肃贪工作前途未卜

关于修改肃贪委法令的争论一直从2015年持续到2016年，肃贪委法令的修改成为印度尼西亚政治利益博弈的焦点之一。佐科总统上台后大力反腐，取得了显著效果，肃贪委的权力也随之进一步扩大，这自然遭到相关利益群体的反对，呼吁国会修改相关法律，限制肃贪委权力的呼声也越来越高。但多方人士均不同意修改肃贪委法令，认为正在国会讨论的肃贪委法令修正案，其内容条款的90%旨在削弱反贪机构的权限，不利于肃贪工作。佐科总统也明确反对修改2002年第20号肃贪委法令的计划，但是众议院还是与政府就将修改2002年肃贪委法律以及税收赦免法案作为优先审议案达成一致。虽然经过各方力量的复杂博弈，国会最终取消修改肃贪委法律的计划，但这也在一定程度上显示了佐科的高压反腐遇到的阻力。总统幕僚长特登·玛斯都基表示，政府需要一个授权的肃贪委（KPK）来监控国家发展大计。他对众议院计划修改2002年肃贪委法律发表声明说，“佐科总统在努力加速基础设施发展，他需要一个强大的肃贪委以监督潜在的腐败”。

（二）地方选举一波三折，经费不足和安保问题突出

印度尼西亚史无前例的全国地方首长同步选举第一阶段于2015年12月9日基本顺利举行（根据印度尼西亚国会通过的《地方政府首长同步选举法》规定：2015年、2017年、2019年分三个阶段举行地方首长同步选举），原定的296个选区中，仅有5个选区因为存在司法纠纷而延后，基本上达到了预期的目标。地方首长同步选举是印度尼西亚国内各方政治力量妥协的重大的宪政成果，也是地方政府首长选举体制的完善，是印度尼西亚民主的又一里程碑。在此次地方政府首长选举中，斗争民主党在105个地区成为最大赢家，接下来依次为大印度尼西亚行动党、民族民主党、国家使命党、公正福利党、民主党、民族复兴党、民心党、从业党、星月党、印度尼西亚统一公正党以及团结建设党。但第一阶段的选举也充分暴露出印度尼西亚地方政府首长选举中存在的诸多问题。

1．地方选举经费严重不足，安全问题突出

第一阶段的印度尼西亚地方首长同步选举过程中，经费短缺的问题充分暴露。据印度尼西亚选委会主席胡斯尼（Husni Kamil Manik）称，截至2015年6月26日，选委会只收到所需经费7.1万亿卢比的40%。选举经费预算的严重不足直接导致了地方选举的安保压力剧增，印度尼西亚警察局局长巴德诺丁·海蒂（Badrodin Haiti）曾一度表示如果部分地区不能提供安保预算，国家警察建议推迟该地区的选举活动。同样，据国家情报局局长苏迪约梭（Sutiyoso）透露，从地方首长候选人登记开始，竞选活动直至投票日都有可能发生骚乱，为此苏迪约梭于2015年9月表示需追加10万亿卢比预算，增招1000多名情报人员，以确保年底地方首长同步选举安全举行。印度尼西亚政府为了保证选举的顺利进行，共计派出194942名警员和11000名军人维持秩序。虽然第一阶段选举基本顺利，但诸如南苏省戈瓦县（Gowa）的警民冲突仍然需要高度关注。随着地方首长选举的逐步展开，由于选举预算的缺乏，安保压力将持续上升。如何确保下一阶段地方政府选举的安全与秩序，这对印度尼西亚相关安全部门提出了更高的要求。

2．地方选举“软件”和“硬件”设施配套不足

普委会（KPU）主席胡斯尼·卡米尔·马尼克（Husni Kamil Manik）称2015年地方首长选举存在5个关键性的问题：第一是候选人的问题没有获得确定性的解决，有三个地方选区仅有单一地方首长候选人，分别是打横区县（Tasikmalaya）、勿里达县（Blita）和中北帝汶县（Timor Tengah Utara.）；第二是有关预算开支的问题，269地方选区中，仅有167选区已经获得确定性解决有关预算问题；第三是普委会提供的作为竞选工具硬件设施，尚无法满足所有地方首长候选人的要求；第四是有关选民的数据，共有1.2亿临时性选民已经改为固定性选民；第五是选举配备，物流配送无法及时抵达目的地的问题。同样值得注意的是7月份宪法法院决定撤销2015年第8号地方首长选举法第7条r项条文，该条文禁止与现任地方首长有直接利益关系者成为候选人。宪法法院作出上述决定是基于保证每一个人的参选自由不受到歧视。然而，民主与选举协会（Perludem）执行董事娣娣（Titi Anggraini）认为，这一决定为现任地方首长的家人和近亲参选提供了机会。因此，娣娣认为民众必须团结起来，在地方首长选举过程中与家族政治抗争。

3．地区投票率差异明显，地方选举计票存在作弊行为

人民选民教育网（JPPR）统筹人哈菲兹表明，在第一阶段举行地方首长同步选举的269个地区中：（1）有208个地区记录在C1表单的计票结果已达到或超过90%;（2）未达到90%的有47个地区；（3）临时计票结果显示9个地区的独立候选人赢得选举；（4）5个地区推迟选举。印度尼西亚中央选举委员会主席在井里汶表示，本次全国同步地方首长选举投票率达70%，这表明选民积极行使自己的选举权。但据《千岛日报》报道，本次省长同步选举投票率偏低，比立法选举和总统选举还低，一些地方选民投票人数甚至占不到正式选民名册总数的50%。且不论本次印度尼西亚地方选举的真实投票率如何，但投票率呈现地方性差异是不争的事实。同样在印度尼西亚历次的地方选举中，由于相关法律的不健全导致印度尼西亚地方首长选举的计票过程中作弊行为在本次地方选举过程中依旧突出，如何克服上述问题，不仅关系到第二阶段和第三阶段的选举，更关系到佐科政府接下来的施政、改革计划与下一届大选。

（三）国内政党局势剧烈变动，执政联盟获得绝对优势

佐科就任总统以来，辉煌联盟（KIH）和红白联盟（KMP）之间进行了多次激烈交锋，由于红白联盟在国会中占据绝对多数席位，使得辉煌联盟在多次交锋中连连失利，失去了许多重要部门实际控制权。进入2015年，两者之间的形势发生了戏剧性的变化，先是国家使命党（PAN），而后建设团结党（PPP）和专业集团党（Golkar）纷纷倒戈加入辉煌联盟，使得佐科在国会中的处境大为改善。2016年对于佐科政府而言至关重要，一方面是检验佐科政府前期施政的总体效果；另一方面2016年的执政成绩直接决定佐科能否继续连任。

1．国内政党“联盟”形势骤变，“辉煌联盟”局势大幅改善

2014年大选中，佐科总统虽然获得了总统选举的最终胜利，但在国会选举中却惨败。最初国会选举的结果，由民主斗争党、民心党、民族民主党、民主复兴党和团结公正党这5个政党组成的执政联盟——“辉煌联盟”（KIH）仅取得国会560个议席中的207席，约占总席次的36.96%。而由大印度尼西亚运动党、专业集团党、建设团结党、繁荣公正党、国家使命党、星月党和民主党这7个党组成的反对党联盟，获得353席，约占总席次的63.04%。这严重掣肘了佐科政府的政治体制改革、促进民主和高压肃贪等一系列工作。这种情况在国家使命党、建设团结党和专业集团党先后宣布加入“辉煌联盟”之后，发生了戏剧性的变化。这一改变无疑对佐科政府是十分有利的，但同时也从侧面反映出印度尼西亚朝野博弈并未停止，党派之争依然继续的现实。

2．专业集团党经历短暂混乱，国内政局基本保持稳定

由于司法与人权部长雅索纳·劳利（Yasonna Laoly）于2015年12月31日发出撤回阿贡阵营中央理事会为专业集团党合法中央理事会的决定书之后，专业集团党面临无合法中央理事会的真空状态。为了挽救专业集团党的真空危机，副总统尤淑夫·卡拉（Jusuf Kalla）以专业集团党资深政要身份，敦促延长2015年12月31日届满的廖省全国协商大会产生的中央理事会任期。经过5个多月的磋商与博弈，专业集团党于2016年5月2日在巴厘岛举行了全国代表大会开幕式，佐科总统应邀出席。会议选举塞特亚·诺凡多（Setya Novanto）取代阿布里扎尔·巴克利（Aburizal Bakrie），当选专业集团党新一届主席，同时专业集团党正式宣布它将支持佐科政府而离开政府反对派“红白联盟（KMP）”。此外，大会还设立两个职位：专家委员会和名誉委员会，其负责人分别是阿贡·拉克索诺（Agung Laksono）和前总统哈比比（BJ Habibie）。但相关人士分析认为，新任顾问委员会主任巴克利很可能会继续在党内的决策进程中发挥实质性影响。但专业集团党的短暂混乱并没有给印度尼西亚的政局造成大规模混乱，印度尼西亚国内的政党形式基本保持平稳态势。

3．佐科重视执政联盟重要性，努力平衡各政党的利益

印度尼西亚国会中的政治力量依据党派严格划分，最初的国会选举结果对佐科政府极为不利。在经历了民调的大幅跌落和在同反对派博弈的过程中，佐科逐渐体会到执政联盟的重要性，因而其施政愈加重视理念与实际结合，并更加关照联盟和平衡各政党利益。经过佐科政府的不断努力，分别于2015年9月、2016年1月和5月，争取到了国家使命党、建设团结党和专业集团党的支持。在此过程中，佐科开始注意执政联盟的利益分配，据悉，佐科把政府的一个新部门——国家经济和工业委员会交给国家使命党掌管。同样，繁荣公正党总主席伊曼（Sohibul Iman）以红白联盟下属政党的身份到国家宫会见佐科总统，也表明了佐科总统努力平衡各政党利益，切实保证国家团结的方向和决心。

（四）佐科政府大力推进改革，执政压力加大

在佐科政府执政一周年之际，多家民调机构反映印度尼西亚民众对于佐科政府的支持率直线下滑，主要是民众对于食品价格日益高涨、经济增长趋缓、印度尼西亚卢比持续贬值以及油价居高不下感到不满。客观而言，上述问题的产生一方面是因为佐科政府本身的政策失误；另一方面也受到外部客观环境的影响。2015年全球经济增长总体放缓以及美联储实行加息政策，导致全球经济动荡，这直接造成了印度尼西亚经济增速放缓和货币贬值。削减燃油补贴的政策提高油价，导致了印度尼西亚国内大幅通货膨胀。但无论如何，佐科政府支持率下降都是不争的事实。

1．佐科政府将简政放权和促进基础设施建设作为工作重心

简政放权是佐科政府着力实现的目标之一。佐科政府宣布将全面精简政府行政机构，具体体现在佐科政府决定裁撤22个低效能机构，将港务条例简化至41项，将原来的94项投资审查程序减少到49项，将必须要的投资许可证从9个减少到6个，并呼吁废除3000条规章制度。与此同时，佐科要求政府非集权化，并致力于提高政府的公共服务能力。他要求地方政府在解决地区问题上承担更大的责任，这表明政府开始向改革国家集中治理迈进，“不要再以雅加达为中心，而是以印度尼西亚为中心。我们不希望一切事务都由中央政府来安排和解决，并非所有的问题都应该被送到雅加达。”积极促进国内基础设施建设是佐科政府着力实现的另一目标。印度尼西亚国内基础设施建设十分落后，特别是国内陆上运输系统和港口物流系统。为了进一步加快印度尼西亚国内基础设施建设的步伐，佐科总统指示立即成立陆路运输管理局。佐科坦言，印度尼西亚的大众运输系统已远远落后于其他国家，必须迎头赶上，其中最有效和廉价的方式之一是发展铁路运输系统。为此，应立即启动地铁和城际高速列车的建设。为了加速基础设施建设，坚定外商投资的信心，印度尼西亚政府推行了若干项新条例和多轮经济刺激方案，佐科政府更发表官方声明称“不可再出现模棱两可和不明确的建设计划”。

2．佐科政府以建立长效机制有效打击恐怖主义为重要目标

2016年伊始，极端恐怖主义组织（ISIS）开始向东南亚地区渗透，印度尼西亚首当其冲。从1月份开始，印度尼西亚发生多起恐怖主义袭击事件，造成多人伤亡，对印度尼西亚社会的稳定造成了严重的威胁。为了有效地应对恐怖主义的蔓延，印度尼西亚政府一方面加强与国际社会的合作，另外也不断地增强国内的反恐力量。为此佐科总统召集国家机构领导人讨论修正反恐法令，应对日趋猖狂的恐怖主义罪行。众议院成立特别机构修改反恐法，希望通过授予执法机构更大的权力来应对恐怖主义问题。除了立法层面，印度尼西亚在打击恐怖主义的力量和改造前恐怖分子方面也做出了切实的努力。印度尼西亚决定部署特种部队作为打击恐怖主义的核心力量，并拟成立针对前恐怖主义分子的特殊康复中心，双管齐下，实现打击恐怖主义的长效化和机制化。

3．佐科政府面临民调支持率直线下滑的现实问题

据2015年7月份的民调显示，逾五成民众对佐科政府业绩不满。赛夫尔·穆查尼研究学社主任尤纳迪·哈南（Yunadi Hanan）9日向媒体公布最新民调结果显示，超过五成受访民众对佐科-卡拉政府近一年的业绩表示不满意或认为欠佳。在同年10月份的民调结果同样显示佐科政府的支持率直线下滑，印度尼西亚民调机构“晴雨表”（Indo Barometer）日前一项调查结果显示，佐科的支持率在过去6个月内下滑11.5%，主因是印度尼西亚民众对于食品价格日益高涨、经济成长趋缓、印度尼西亚卢比持续贬值以及油价居高不下感到不满。调查显示，印度尼西亚民众对佐科的满意度从6个月前的57.5%，下滑至目前的46%；另外，印度尼西亚民众对佐科的不满意度也增加至51.1%。印度尼西亚民调机构Kedai KOPI最新公布的民调也显示，约有54.7%的印度尼西亚民众对佐科政府的执政绩效不满意。民众主要在三方面感到不满，分别是民生必需品价格高涨、印度尼西亚卢比汇率下跌，以及印度尼西亚政府处理烟霾灾害不力。虽然民众对佐科政府在经济方面的成绩不满意，但是认为政府在其他方面仍然可圈可点。根据战略与国际研究中心最新的民意调查显示，59.4%的受访者对佐科政府在海洋事务上的表现满意，因此印度尼西亚民众仍旧普遍支持佐科和卡拉。但是经济状况的持续低迷同样也会影响民众对佐科政府的信任程度，如何解决好这一问题是佐科政府需要面临的迫切问题。

二 印度尼西亚经济：进出口贸易和经济增速大幅降低

进入2015年，印度尼西亚继续承受着最近几年宏观经济方面所面临的相同挑战：经济增长速度放缓、基础设施不足、体制保守以及政府部门的腐败和低效。为了应对宏观经济层面的诸多挑战，佐科勇敢地削减燃油补贴费，为健康和教育事业创造出更大的财政空间。但是这些努力最终都宣告失败。2015年印度尼西亚经济增速大幅减缓，贫困指数和收入差距进一步加大，印度尼西亚币值大幅贬值创17年以来的历史新低，这一切促使佐科政府重新思考既定的经济政策。

（一）经济增速大幅减缓，贫困问题加剧

2015年印度尼西亚经济总体呈现出疲态，经济发展速度放缓，大部分经济发展指标均远低于预期水平。2015年印度尼西亚GDP的实际增长率仅为4.79%，远低于预期的5.7%，更是创下了自2009年以来的历史新低。总体而言，多种因素共同作用导致了印度尼西亚的经济增长速度放缓。

1．全球经济动荡是导致印度尼西亚经济增长放缓的重要原因

全球经济增长速度减缓加之美国的加息政策，使得2015年全球总体经济环境发生了大规模的震荡。国际市场的萎缩直接影响了印度尼西亚大宗产品的出口，也同时导致了外商投资的大幅下降。同样受到全球经济环境和美联储加息政策的影响，印度尼西亚卢比大幅贬值，从2015年1月份的1美元兑换12672卢比猛跌至9月份的1美元兑换14653卢比，这是自亚洲金融危机以来的历史最低值，印度尼西亚政府通过多种方法稳定币值促进经济，央行总裁阿古斯（Agus Martowardojo）表示，“为了化解卢比值或将遇到的压力，印度尼西亚央行将与多个友好国家的央行合作，使用清迈协议的双边货币互换机制。”印度尼西亚与多个国家签订了双边货币互换协议，其中与中国签订互换规模为150亿美元的协议，与日本签订互换规模为227.8亿美元的协议，与韩国签订互换规模为100亿美元的协议。到2015年底，汇率有所回升，最终将汇率稳定至1美元兑换13795卢比，可以说印度尼西亚卢比成了2015年度亚洲最糟糕的货币。

2．抑制通货膨胀的货币政策导致国内消费和投资低迷

国内方面，佐科政府政策的失误（特别是削减燃油补贴政策）导致了印度尼西亚国内通货膨胀率持续上升，到2014年底印度尼西亚国内的通货膨胀率一度高达8.36%。2015年，为了控制国内高通货膨胀率的走势以及货币贬值的速度，印度尼西亚央行采取了从紧的货币政策，全年保持了7.5%的较高的基准利率来控制通货膨胀。高基准利率实现了既定的目标，通货膨胀率由2014年的8.36%降至2015年底的3.35%, 处于印度尼西亚央行对2015～2016年通胀目标区域3.5%～4.5%之内，为六年以来最低。但从紧的货币政策，直接导致印度尼西亚国内消费和投资的低迷，这也是2015年印度尼西亚经济增长大幅减缓的主要原因。但是有效地控制通货膨胀率对于印度尼西亚2016年经济发展的意义重大，较低的通货膨胀率为印度尼西亚央行进一步降息提供充足的空间。2016年伊始，印度尼西亚央行在1月、2月、3月连续三次降息至6.75%并决定维持6.75%的利率不变。

3．经济增速放缓以及政策失误加剧了印度尼西亚的贫困问题

佐科总统上台以后，开始着手削减燃油补贴，并将削减的补贴用于改善印度尼西亚落后的基础设施建设和发展民生项目，该政策可以说是佐科政府执政以来最大的败笔。由于该政策的彻底失败，原定于用于改善基础设施和民生发展的资金骤减，印度尼西亚下层民众的贫困状况仍然没有得到有效的改善。自2014年11月实行削减燃油补贴政策开始，到2015年9月，印度尼西亚的贫困人口增加了78万人，贫困人口百分比同比上升0.17%，贫富差距指数（poverty-gap index）由1.75增至1.84，贫困严重程度指数（poverty severity index）也从0.44增至0.51。（见表2）

（二）进出口贸易总体萎缩，但国内外落实投资小幅上升

受到全球经济大环境影响，印度尼西亚2015年进出口贸易而大幅萎缩，但总体实现了贸易顺差。2015年全年，印度尼西亚央行采取了从紧的货币政策，有效地抑制了国内的通货膨胀。进入2016年，随着大宗商品价格转高，印度尼西亚进出口贸易形势逐渐转好，第一季度实现了15亿美元的贸易顺差。持续的贸易出超增加了印度尼西亚的外汇储备，进一步增强了印度尼西亚抵御金融风险的能力。

1．受全球经济大环境影响，进出口贸易大幅萎缩

2015年出口贸易额较之2014年减少256.137亿美元，同比减少14.55%；进口贸易额减少354.84亿美元，同比减少19.91%，但总体贸易呈现出超，额度达76.615亿美元。从出口商品的结构来看，排在前五位的分别是不可食用的原材料、按原料分类的制成品、其他制成品、机械运输设备以及矿物燃料（分别占比为23.04%、13.69%、13.59%、13.17%及11.97%）。从出口商品的结构可以清晰地发现印度尼西亚当前资源驱动型的经济发展模式主要是出口原材料、初级工业制成品等低附加值和高能源消耗的初级产品。从进口商品的结构来看，排在前五位的分别是机械运输设备、矿物燃料、按原料分类的制成品、化学药品以及食品（分别占比为31.85%、17.54%、16.56%、14.86%及8.58%）。进口商品的结构充分反映出印度尼西亚国内加强基础设施建设的战略规划。

2．随着大宗商品价格转高，进出口贸易形势总体转好

虽然印度尼西亚总体经济发展放缓，进出口贸易额大幅萎缩，但是2015年印度尼西亚的进出口贸易总体实现出超（贸易顺差），出超额度达76.615亿美元。这种良好的贸易势头一直延续到2016年，随着大宗商品价格转高，印度尼西亚在第一季度实现了15亿美元的贸易顺差。印度尼西亚央行行长阿古斯·马托哇都朱（Agus Martowardojo）称，2016年3月印度尼西亚贸易顺差约4亿美元，第一季度贸易顺差达15亿美元（其中2月份贸易顺差为11.4亿美元）。印度尼西亚央行副行长贝利·瓦齐约（Perry Warjiyo）称，第一季度贸易顺差的出现主要得益于棕榈油、煤炭等大宗商品价格好转带动了印度尼西亚出口贸易。根据印度尼西亚中央统计局统计，2016年第一季度监测的23种大宗商品中，有17种商品价格出现上涨。持续的贸易顺差使得印度尼西亚的外汇储备不断增加，2016年印度尼西亚的金融状况总体良好且风险可控。金融稳定委员会（KSSK）发表声明称，“印度尼西亚的金融市场在2016年第一季度表现良好，且正在逐步克服大量资本外流的潜在危机。相比去年同期，印度尼西亚2016年首季度经济增速加快，贷款率预计在第二季度会恢复增长。在政府财政赤字不断缩小和外汇储备充足的大环境下，印度尼西亚卢比的币值仍然保持稳定。”良好的金融发展势头使得印度尼西亚央行对卢比的市场前景充满信心，特别是在美联储有可能继续加息的背景下，现在的卢比有更强的承受能力，印度尼西亚不必过度担心近期由美联储加息传闻造成的本国货币卢比的市值波动。金管局主席穆里亚曼·D．哈达特（Muliaman D Hadad）说，“总的来说，金融市场的状况良好，风险仍然处于可控之中。”

3．国内外实际落实投资小幅上涨，劳动密集型产业成为外商投资主要部门

受到全球经济动荡和美国加息政策影响，印度尼西亚2015年国内外总体实际落实投资额增长缓慢。2015年全年，印度尼西亚实际落实投资额约423亿美元，其中国内实际落实投资额约合130亿美元，国外实际落实投资额约合293亿美元。相较于2014年，国内实际投资增长约4.5亿美元，同比增长3.59%；国外实际投资增长约7.463亿美元，同比增长2.62%。从投资结构看，国内落实投资主要集中于：（1）电力、天然气、自来水（占比约12.23%）;（2）运输、仓储、通信（占比约11.89%）;（3）建筑业（占比约9.56%）;（4）农业（占比约7.31%）。外商实际投资主要集中于：（1）制造业（约占比40.18%）;（2）采矿业（约占比13.72%）;（3）运输、仓储、通信（约占比11.24%）。国内投资更多地集中于电力、通信等国内基础设施建设和农业等民生行业。同时从国外实际投资中可以清晰地看出目前印度尼西亚吸引外资最多的部门是劳动密集型的制造业，因此印度尼西亚庞大的人口基数以及人口红利仍然是印度尼西亚吸引外资和实现经济持续增长的重要动力。从外商落实投资国别看，印度尼西亚外商投资资金来源发生了巨大变动。2015年对印度尼西亚投资排名前六的国家或地区分别是新加坡、日本、荷兰、韩国、香港和英国（2014年为新加坡、日本、荷兰、英国、美国、韩国）, 其中美国因为经济增速持续放缓，对印度尼西亚投资降至8.932亿美元，同比下降31.27%，英国受脱欧问题影响对印度尼西亚投资也大幅减少至5.032亿美元，同比减少68.32%，荷兰因欧盟整体经济低迷状况影响，投资也大幅减少至13.078亿美元，同比减少24.24%。2015年印度尼西亚加快修订与中国等67个国家或地区的投资协定，特别是在亚洲地区开展了卓有成效的经济外交，相较于美洲和欧洲，亚洲对印度尼西亚实际落实投资则大幅上升，占比为51.39%，同比上涨11.78%。

（三）出台配套措施，努力改善投资环境

1．转变角色定位，简化行政审批手续

2015年佐科政府的角色定位发生了戏剧性的转变，从年初的强硬的经济民族主义逐渐向自由贸易的倡导者转变。佐科总统在竞选和执政初期，其言辞和行为中都表达出强烈的民粹主义和经济民族主义倾向。早在2000年初，由“发展主义论者”（developmentalist）推动的“新自由主义”（neoliberal）改革，给印度尼西亚的官僚和民众留下了痛苦的记忆，因此，民众广泛支持佐科政府的贸易保护主义及其相关政策。但是2015年，印度尼西亚先后经历了币值的大幅贬值、进出口贸易的持续萎缩、贫困问题的进一步加剧等问题，使得佐科不得不重新思考现行的经济政策。通过一段时间的思考与准备，佐科宣布于8月中旬进行内阁改组，从而明确了经济政策改革的目标。

伴随着内阁改组，自2015年9月至2016年4月，印度尼西亚政府先后发布了12轮经济刺激方案，主要包括简政放权、金融外汇管理、建立经济特区、放宽私人投资限制、简化中小企业审批及采购程序等，欲借此推动投资。为了进一步保障投资家利益，让股市更好地支持实体经济，佐科在印度尼西亚股市成立38周年之际，在印度尼西亚证券交易所公司（BEI）发布新的改革措施。印度尼西亚政府再次提出一揽子政策来改善国内经商环境，旨在进一步改善本国的经商环境以便吸引外国投资来振兴本国经济。印度尼西亚经济统筹部部长达尔敏·纳苏迪安（Darmin Nasution）发表声明称：这是政府给企业的一份大礼包，这些政策涉及面非常广泛。这些政策意在使在印度尼西亚投资更加便捷，具体包括将原来的94项投资审查程序减少到49项，将必须要的投资许可证从9个减少到6个。通过印度尼西亚政府的努力，2016年印度尼西亚的营商便利度排名有所上升，在189个经济体中，印度尼西亚排名109位，较之2015年上升5位，较2014年上升8位，但开办企业和执行合同仍然被视为在印度尼西亚投资的主要障碍。

2．基础设施建设全面展开

加大基础设施建设力度是佐科政府重要的施政目标。据印度尼西亚财政部国家预算司估计，未来5年印度尼西亚基础设施需约4245亿美元，印度尼西亚公布的《2015～2019年中期经济发展规划》，未来5年，印度尼西亚将建设2650公里公路、1000公里高速公路、3258公里铁路、24个大型港口、60个轮渡码头、15个现代化机场、14个工业园区、49个水库、33个水电站，并为约100万公顷农田建立灌溉系统。根据2015～2019年印度尼西亚政府的预算，单靠国家预算难以完成所有基础设施建设，因此还需要印度尼西亚国企和国内外私营企业参与，并可通过公私合营（PPP）模式开展合作。土地问题仍然是对经济增长和经济发展至关重要的基础设施和基础设施的改善的最大障碍。由于缺乏资金以及征地难，印度尼西亚过去的基础设施建设工程往往“雷声大，雨点小”，例如开始于2006年的雅加达收费公路项目因为征地问题一直拖延到现在，梭罗高速公路工程停工十年，贾迪哥德水库项目弃置50年之久。即便2012年印度尼西亚政府出台了全新的征地制度，但是这项制度在2015年1月才正式生效，印度尼西亚政府希望该制度可以提高土地补偿的速度。由于在征地项目上取得突破，2015年基础设施建设全面铺开，一大批项目奠基或动工，巴布亚首期建400公里铁路，位于印度尼西亚北苏拉威西省的12座港口也正式开建，原定的49座大坝，2015年内也开工了13座，环苏拉威西岛铁路网建设正式启动。同时佐科政府着力优化基础设施的布局，改变以往的“爪哇中心主义”，推动各岛均衡发展，例如在建的217条公路中有208条位于外岛，16个港口项目中有13个在外岛。这些项目的展开对于印度尼西亚未来的经济发展意义重大。

3．转变经济增长模式，确立优先发展产业

从出口贸易结构看，印度尼西亚目前的出口商品集中于低附加值、高能耗的工业初级产品（原材料和初级制成品两项就占到印度尼西亚出口总额的36.73%），从GDP的增长结构来看，家庭消费占GDP比重的55.91%，所以目前印度尼西亚经济增长模式仍然是消费和资源驱动型的发展模式。自2015年9月至2016年4月，印度尼西亚政府先后发布了12轮经济刺激方案以及股市改革新方案，其目的就是促进印度尼西亚经济增长模式的转型，将经济增长模式由消费/资源驱动型向消费/投资驱动型转变。为此印度尼西亚政府将旅游业、基建、海洋、食品和能源等列为优先发展的支柱产业。为此印度尼西亚2016年中央财政在经济事务、旅游与文化方面的支出不断增加，经济事务方面支出约16亿美元，同比增长约150%，旅游与文化方面支出约0.54亿美元，同比增长286%。佐科总统亲自制定了旅游部门的工作指标，希望到2019年外国游客数量达到2000万人次。为了推动外国游客来印度尼西亚观光及增加国家外汇收入，印度尼西亚政府在2015年12月份印度尼西亚免签国家增加了84个，加上此前共有90国豁免签证，如今加上84国就共有174个国家免签。基建方面，政府致力于通过一项法案以作为对全国基础设施融资制度全面改革的法律依据，以帮助全国各地加快发展，在2015年一大批基础设施建设项目开工或奠基，这对未来印度尼西亚经济发展意义重大。在海洋方面，为贯彻佐科总统把印度尼西亚建设为“海洋轴心国”的国家战略，印度尼西亚政府把发展以渔业为代表的海洋产业、为建设海洋强国打好经济基础作为本届内阁的工作重点。为此印度尼西亚启动了国家级渔业融资项目，该项目将向贫困渔民、中小渔业公司倾斜。海洋渔业部长苏西·普吉亚司杜蒂则指出，该项目从长远看有助于运用市场手段释放中小从业者的潜力，同时从根本上消除印度尼西亚境内普遍存在的非法捕鱼现象。除了这类直接向渔业释放“金融福利”的措施外，印度尼西亚政府还致力于通过完善市场机制、挖掘产业链附加值、打造渔业贸易国际平台等措施为海洋经济的发展注入动力。例如，印度尼西亚政府于2015年开始倡导建立了“海产品贸易论坛”，定期组织展会、宣讲、研讨等活动，以促进本国渔业有效参与国际市场竞争。食品方面，印度尼西亚政府致力于农村市场的建设，希望以旅游业带动当地食品行业的发展。能源方面，政府充分利用外资促进国内油气和矿产资源的开发，例如，印度尼西亚政府批准了投资15亿美元的油气田开发计划，计划到2016年底共计27家冶炼厂运营。

三 印度尼西亚社会：原生、次生环境问题频发，社会生态恶化

印度尼西亚位于亚洲东南部太平洋和印度洋之间，横跨赤道，南北跨度1888公里，东西跨度5110公里，陆地面积1904443平方公里，海洋面积3166163平方公里（不包括专属经济区）。印度尼西亚由17508个大小岛屿组成，是世界上最大的群岛国家，素有“赤道翡翠”之美誉。由于地处亚欧大陆、印度洋板块和太平洋板块的交界处，地质活动剧烈，火山地震频发。此外，印度尼西亚属于典型的热带雨林气候，分明显的旱、雨两季，一般当年4～9月为旱季，10月至次年3月为雨季。印度尼西亚独特的地质构造和气象状况，使得各种原生环境问题和次生环境问题频发。同样随着极端恐怖主义的渗透以及国内激进主义和民族主义的逐步抬头，使得印度尼西亚的社会生态环境同样面临着严峻的考验。印度尼西亚目前的自然环境以及社会环境已到值得警戒的程度，并且处于不断恶化的状态之中。

（一）原生环境问题：火山、地震、干旱

印度尼西亚地处环太平洋火山地震带上，地质活动剧烈，火山地震频发。印度尼西亚境内共有火山400余座，其中活火山120余座，约占世界活火山的1/6。仅从2015年6月至2016年6月，印度尼西亚境内的锡纳朋火山就喷发5次，其余如加马拉马火山、卡玛拉玛火山、巴鲁佳利火山等数十座火山也频繁喷发。火山喷发对印度尼西亚的经济社会发展造成了巨大影响，火山喷发出的大量火山灰直接导致印度尼西亚的烟霾问题加剧，空气质量和能见度直线降低，影响了人民的身体健康及航空、旅游业的发展。同样由于地质活动剧烈，印度尼西亚地震十分频繁，造成了巨大的人员伤亡和财产损失。再加上印度尼西亚典型的热带雨林气候，分明显的旱雨两季，因此印度尼西亚的干旱问题同样十分严重，厄尔尼诺现象更是加剧了印度尼西亚的干旱。干旱直接导致了印度尼西亚粮食产量的下降，威胁到了印度尼西亚的粮食安全。

（二）次生环境问题：林火、烟霾、粮食减产

近年来印度尼西亚经济持续快速发展，但是这种发展是建立在大量消耗自然资源的基础上的，这种状况一直持续到今天。由于印度尼西亚农民大面积的“烧芭”作业，使得印度尼西亚的森林覆盖率逐年降低，生态环境逐年恶化。大面积的“烧芭”作业，一方面导致了印度尼西亚的空气质量下降；另一方面开放式的“烧芭”作业也使得印度尼西亚的森林火灾问题日益加剧。据林火和烧芭行动小组最新的统计，直至2015年7月底，仅廖省就共有1246公顷土地发生林火和烧芭，更有报告指出印度尼西亚雨林一天消失7200个足球场面积。《自然气候变迁》（Nature Climate Change）期刊公布研究报告指出，印度尼西亚首度超越巴西，成为热带雨林消失最多的国家。2000～2012年，印度尼西亚消失的雨林面积多达6万平方公里，大概相当于整个爱尔兰的国土面积。

森林火灾导致的烟霾与火山喷发时携带的火山灰一道，加剧了原本就十分严重的烟霾问题。烟霾问题在2015年变得尤为严重，这也导致了印度尼西亚民众对佐科政府的不满。烟霾的扩散导致了邻国（新加坡、马来西亚等）的“暗无天日”，引起邻国的强烈不满。2016年的烟霾污染已给印度尼西亚经济造成数以万亿计卢比的损失，数以万计的印度尼西亚民众感染呼吸系统疾病。国际林业研究中心（CIFOR）科学家维乔特表示，印度尼西亚林火的有毒烟雾已让整个东南亚陷于令人窒息的霾害之中，对人类和动植物的危害，恐比印度尼西亚官员所指出的更大，政府统计的50万人因为霾害罹患呼吸道疾病，仅是“冰山一角”。

受到厄尔尼诺影响，印度尼西亚持续干旱，严重威胁农作物产量。2015年印度尼西亚的厄尔尼诺现象可能是有记录以来最强的，由此导致的久旱不雨令印度尼西亚的农作物产量大受威胁，佐科政府的减贫工作面临严峻挑战。2015年，印度尼西亚34个省当中有20省遭遇严重干旱。世界银行称，厄尔尼诺造成的干旱已经威胁到印度尼西亚稻米作物，如果厄尔尼诺持续，稻米产量可能减少约210万吨或2.9%，大米价格可能上涨10.2%。虽然佐科政府一再强调印度尼西亚的粮食储备足以应付厄尔尼诺，但是厄尔尼诺导致的持续干旱对印度尼西亚的粮食安全依旧构成了严重的威胁。

（三）公共安全问题：安全事故频发

由于安全标准不高及基础设施建设落后，导致公路、铁路，特别是轮渡和空中安全事故频繁发生，对于印度尼西亚社会发展造成了严重的负面影响。特别是在开斋节期间，公共安全问题更加突出，据印度尼西亚交通部公共联络中心发布的资料显示，2015年开斋节期间共发生247起交通事故，因交通事故死亡的人数为53人。

（四）毒品威胁：严重威胁青年群体，并逐渐向农村地区蔓延

印度尼西亚国家警察局公布的数据显示，印度尼西亚每天有40～45人死于毒品，毒品已经成为除激进主义外对印度尼西亚青年一代最大的威胁。印度尼西亚国家缉毒局局长布迪·瓦瑟索指出，印度尼西亚现已成为亚洲最大的毒品市场，甚至是毒品生产国。截至2015年底，印度尼西亚的吸毒人数已达590万人；在全印度尼西亚的监狱中，毒贩占总囚犯人数约60%。据缉毒局估计，每年在印度尼西亚境内流动的大麻高达15.8万公斤、安非他命21.9万公斤；印度尼西亚吸毒者每年约消耗1400万颗摇头丸。毒品问题导致国家每年损失高达63万亿印度尼西亚卢比。更为严重的是毒品逐渐向印度尼西亚农村地区蔓延，严重威胁了印度尼西亚社会的稳定。为此印度尼西亚政府决定加大对毒贩的惩处力度，以缓解印度尼西亚社会面临的毒品问题。

（五）恐怖主义：IS在印度尼西亚影响力日增，打击恐怖主义任重道远

极端组织“伊斯兰国”在印度尼西亚的影响力日益增强，激进思想的传播有增无减。据印度尼西亚国家反恐局（BNPT）的数据显示，截至2015年12月，已有大约800名有意加入极端组织的印度尼西亚人前往叙利亚和伊拉克，其中169人在土耳其通往叙利亚的边界被拦截并被遣送回印度尼西亚。除了归国极端恐怖分子，印度尼西亚也面对本土恐怖组织的威胁。1993年成立的伊斯兰祈祷团在2002年制造巴厘岛炸弹袭击，该组织领袖阿布巴卡虽在2010年被捕，较年轻成员另起炉灶，以中苏拉威西的波索地区为根据地，创立了“东印度尼西亚圣战士”组织，这个组织在2016年内杀害了多名警员和农民，并已宣誓效忠“伊斯兰国”。为了打击恐怖主义，印度尼西亚当局也付出了极高的代价。2015年警方共挫败7起恐怖袭击计划，捕获74名涉及恐怖活动嫌疑人，在追捕恐怖分子行动中，共计有102名警员成为恐怖袭击的受害者，其中35人丧生，67人受伤。

四 印度尼西亚国防：由本土防御转向海洋防御

2016年初，印度尼西亚公布了最新的国防白皮书2015（DWP）。通常而言，国防白皮书是国家间建立信任和预防冲突的外交工具，是了解一个国家未来一段时间内的国防政策和军事发展方向的重要参考依据。全新防卫白皮书的出版，进一步明晰了印度尼西亚国防的使命和目标，更是明确了未来五年中印度尼西亚国防的优先发展方向。在新版白皮书中，印度尼西亚重点提出要加强国防工业现代化建设，加强海洋防御力量，并强调国防意识的重要性。

（一）印度尼西亚国防任务和使命

确保国家安全，维护领土和主权完整，通过保护海洋资源维持经济独立，反映出印度尼西亚作为一个群岛国家的特点；

实现社会快速、均衡发展，并积极推进民主法治国家建设；

完成外交政策的目标，实行不结盟政策并逐渐强化自身作为海洋大国的身份认同；

为印度尼西亚人民营造一个先进、繁荣、高质量的生活环境；

增强国家的竞争力；

从国家利益出发，将印度尼西亚打造成为独立、先进、强大的海洋国家；

从自身文化出发，塑造印度尼西亚人民坚强的民族性格。

（二）2014～2019年印度尼西亚国防的优先议程

恢复国家在保护公民以及为公民提供安全保障中的作用；

加快政府的廉政建设，努力打造一个民主、高效和可信任的政府；

从外围加强印度尼西亚的国防建设，并将这些外围地区和村庄纳入印度尼西亚共和国统一的国家框架内；

通过建立清廉、有尊严、可靠的执法体制，逐渐摆脱“虚弱国家”标签；

改善印度尼西亚人民的生活质量；

增强印度尼西亚产品在国际市场中的竞争力；

通过加快发展国内经济战略部门，实现经济独立；

进行一场关于民族性格的革命；

加强多样性以及社会重建。

（三）未来五年印度尼西亚国防建设的重点

1．加强国防工业建设

国防工业是由生产防御和安全设施以满足国家防御和安全利益需要的国有企业和民营企业组成。国防工业技术的发展是生产高质量、高精度、高耐候性的国防和安全设备的前提，因此，印度尼西亚国防工业发展的方向就是要建立一个强大、独立和有竞争力的国防工业体系。在白皮书中，强调政府在武器系统方面应该达到印度尼西亚前总统苏西洛提出的旨在更新军事装备加强印度尼西亚军队现代化的“最低限度必备力量”（MEF）的要求，“在建立武器系统方面，应当优先发展民族工业以促进经济发展，同时战略产业应当是强大的、独立的以及有较强竞争力的”，但白皮书没有提到“为战争做好准备之类”的任何字眼，只是强调强大的武器装备旨在保护国家的完整和主权。

2．加强海洋防御力量

与2008年版本的白皮书关注地区性防御不同，2015年的防卫白皮书将全球海洋轴心国和国防观念予以合并，以应对未来五年内的潜在威胁。印度尼西亚国防部防御战略司司长尤迪·斯瓦斯丹吐（Yoedhi Swastanto）表示，印度尼西亚需要修订现有的国防体系，使之与政府的战略政策相协调，强调通过军事部门和非军事部门的建设，实现印度尼西亚的海洋战略发展。与军事和非军事部门建设相适应，新版国防白皮书将未来的挑战定义为两类：事实威胁和非事实威胁。事实威胁包括恐怖主义、极端主义、分裂主义、武装叛乱、自然灾害、边境骚乱、知识产权侵犯、自然资源盗窃、瘟疫、网络攻击、间谍活动、走私以及毒品泛滥。而非事实威胁指不同国家间因武力的竞争而导致的外部冲突。

3．培养国防意识

培育国防意识的目的就是向民众灌输基于“潘查希拉”（pancasila）和1945年宪法所确立的热爱国家的态度和立场，以确保国家的持续发展。培养国防意识的目的就是培养一种价值观念，使得每个公民有意识地按照自身角色和职业定位，实现他们的价值。国防意识是通过不断的教育和训练实现的，主要是在公民日常的教育、居住和工作环境中逐渐培养起来的。

五 印度尼西亚外交：延续传统外交格局，积极开展经济外交

2015年是佐科外交政策付诸实践的关键一年，也是印度尼西亚外交极其活跃的一年。纵观整个2015年，佐科总统出席了超过64场双边/国际会议，副总统卡拉出席了22场双边会议，外交部长更是出席多达155场会议，外交部副部长也出席了46场会议；与其他国家签订了超过158项政府间协议（G-to-G）；举办了117个国家参与、共计超过2850位代表参会的亚非峰会（Asia-Africa Summit）。总结起来，2015年印度尼西亚外交注重于四个优先方面：（1）确保印度尼西亚的国家主权；（2）保护印度尼西亚公民和海外机构的权益；（3）积极开展经济外交；（4）在地区和国际事务中扮演积极角色。

（一）佐科外交政策的特征

1．强烈的民族主义倾向

“决策者从国内的政治体制中学到的是他大部分的政治观念，这些观念影响到他对国际关系和其他国内体制的认识”。自印度尼西亚独立以来，民族主义一直是其国内政治和外交政策中的核心，佐科总统上台以后，民族主义倾向更为明显。具体表现为：实施“沉船政策”，以强硬手段炸沉外来非法捕鱼船只；外交方面开展“实用外交”，宣布只和那些能够给印度尼西亚带来利益的国家交朋友；坚决打击毒品，严惩国外毒贩，等等。在这种民族主义的影响下，印度尼西亚的外交愈加强硬，一度导致了印度尼西亚与多国外交关系的紧张。例如，印度尼西亚在国庆日公开炸毁70余艘外国渔船的举动，引起了轩然大波，导致了东盟国家之间外交关系的紧张，因为印度尼西亚炸毁的绝大部分渔船来自东盟国家。这一举动虽然引起了国际舆论的广泛质疑，但是在国内却好评如潮，海洋与渔业部部长苏西·普吉亚斯图蒂凭借沉船政策在所有部长中赢得了最高的支持率。在经济政策方面同样带有强烈的经济民族主义倾向，这种带有民粹主义和民族主义的言辞和行为在民众中受到广泛的欢迎，虽然2015年佐科的经济政策逐渐从经济民族主义向自由贸易转变，但这种转变在很大程度上是在外力作用下产生的，佐科本人的真实态度究竟如何我们还不得而知。

2．“以人为本”的外交理念

2015年，佐科的外交政策始终践行着“以人为本”的理念，即外交为了人民，外交惠及人民。外交为了人民主要表现在对于海外印度尼西亚公民和机构的权益保护方面。为了更好地保障海外公民和机构的合法权益，印度尼西亚着重从两方面入手：一是完善海外公民权益保护体系；二是完善紧急状况下的应急响应机制。2015年印度尼西亚在保护海外公民方面做得极为成功，给予海外公民很好的保护和服务，被保护的印度尼西亚公民总数达109382名。外交惠及人民则重点表现在经济外交方面，佐科总统明确表示“要改变前总统苏西洛时期 ‘千友零敌’的外交政策，就是说对印度尼西亚的经济没有任何好处的话，就没必要交这么多朋友，现在要交的是能给印度尼西亚带来好处的朋友”。佐科认为最有效的方法就是“与人民共同分享外交”，简单说就是让人民共同分享经济外交的成果。新任外交部长蕾特诺（Retno Marsudi）宣称印度尼西亚将从以往关注国际事务逐渐转向“惠民”（pro-people）外交，从而为印度尼西亚赢得更多的海外经济机会，并将之称为印度尼西亚外交政策的“灵魂”。

（二）佐科外交政策的具体内容

1．坚决维护国家主权和领土完整

主权和领土完整是一个国家最为核心和根本的利益，印度尼西亚外交总体上是围绕着这一核心目标展开的。回顾2015年，印度尼西亚在维护国家主权方面可圈可点，包括最为引人注目的“沉船政策”以及卓有成效的“边界外交”。

由新任海洋与渔业部（Maritime Affairs and Fishers Minister）部长苏西·普吉亚斯图蒂主导的公开击沉进入印度尼西亚海域进行非法捕鱼的船只的政策（沉船政策）是印度尼西亚维护国家主权和领土完整的强势宣言书。许多外国渔船长期以来在印度尼西亚海域内从事非法捕捞作业，每年给印度尼西亚造成数百万美元的经济损失，更严重地侵犯了印度尼西亚的国家主权。为了维护国家主权，自2014年底以来，印度尼西亚击沉来自中国、越南、菲律宾、马来西亚以及泰国的170多艘非法渔船，其中尤为引人注目的是在印度尼西亚国庆日当天举行“沉船仪式”，摧毁之前扣押的71艘外国渔船，其中多数为越南渔船，也有部分中国渔船。佐科总统也在国庆日发表的公开演说中明确表示将维护印度尼西亚陆地和海上的每一寸领土，“我们正在发展恩迪贡、纳土纳群岛和阿坦布阿地区，这将让世界看到印度尼西亚是个大国，其每一寸土地和海水都受到真正的保护，”印度尼西亚通过这一方式显示捍卫南海渔业利益的决心。

2015年，印度尼西亚“边界外交”开展得可谓卓有成效，加速或重启与相关国家的边界磋商。本年度，印度尼西亚举行了25次边界问题会晤，包括与6个国家针对海上边界问题进行的9场谈判以及与3个国家的16场陆地边界谈判。通过有效的磋商和谈判，印度尼西亚在边界问题上取得了一系列的突破，其中印尼与新加坡签署了《新加坡海峡东部领海划界协议》, 与菲律宾就专属经济区边界线达成协议，与东帝汶就陆地边界问题也达成了共识，同时与马来西亚关于海上边界问题的谈判也在有效地推进。与周边邻国就海上与陆地边界的谈判，一方面可以减少印度尼西亚与周边邻国的领土纠纷，营造良好的周边环境；另一方面可以在东南亚地区树立良好的国家形象，显示印度尼西亚积极处理与所有邻国的边界纠纷，并凸显印度尼西亚有条件在这个存有南中国海主权纠纷等跨国边界纠纷的区域扮演领导角色，从而巩固自己在东盟中核心领导国的地位，更好地在地区和国际事务中发挥积极作用。

2．保护印度尼西亚公民和海外机构的权益

2015年，印度尼西亚在保护公民和海外机构权益方面着重于两个方面：一是完善海外公民权益保护体系；二是完善紧急状况下的应急响应机制。具体包括向海外公民群发短信机制、开通领事馆24小时热线电话、针对印度尼西亚遣返人员建立了ISO 9001: 2008认证标准和程序等制度性方面的举措。同时为了更好地保护海外机构和公民的合法权益，印度尼西亚逐渐加强对涉外人员的培训，2015年专门培训了282名具有相关专业知识和技能的涉外人员，专门处理印度尼西亚公民和机构在海外遇到的司法以及突发问题（如突发战争和自然灾害）。2015年，印度尼西亚从冲突或受灾地区帮助疏散了共计4830名印度尼西亚公民和177名外国人，这其中包括从也门撤离2393名印度尼西亚公民和173名外国人，这是有史以来印度尼西亚政府执行过的规模最大、复杂程度最高以及速度最快的撤离；印度尼西亚帮助遣返94529名印度尼西亚公民，远远超过了2015年制定的50000名的目标；印度尼西亚外交人员充分利用所在国的法律，成功地帮助52名印度尼西亚死囚重获自由；帮助国外印度尼西亚民工讨薪、解救被恐怖分子挟持的印度尼西亚人质、为印度尼西亚移民工人提供技能培训；等等。2015年印度尼西亚在保护海外侨民方面做得很成功，给予海外公民很好的保护和服务，被保护的印度尼西亚公民总数达109382名。

3．积极开展经济外交

在未来5年印度尼西亚外交优先发展的四个方向中，特别强调经济外交是印度尼西亚外交的重中之重，印度尼西亚经济必须具有竞争力。印度尼西亚的经济在国内和国际层面始终面临着许多的挑战，现在国家不仅仅关注货物贸易，同样关注诸如服务、知识产权、环境等问题。印度尼西亚和其他国际行为参与主体共同面对着“意大利面条碗”现象。

经济外交的主要内容：第一，致力于加速基础设施建设发展和互联互通，与他国合作建设深海港口并开发发电厂。第二，在贸易领域努力增加对非传统和未开发市场产品的出口。第三，继续吸引国外投资，政府许诺简化许可制度，为国外投资者创建“一站式”服务，提高外国投资者的兴趣。第四，印度尼西亚外交官要做印度尼西亚经济的“营销商”，更好地了解派驻国家的市场。

经济外交的基本要求：（1）建立高效的海事部门以使得经济外交真正造福于民。佐科总统就职以前，相较于农业、工业和采矿业部门，海事部门在政府的日常工作计划中长期被边缘化。海事部门的长期边缘化导致印度尼西亚政府忽视了海洋资源开发的潜力，因此经济外交关注并积极促进在海洋基础设施、海峡、港口建设和渔业等方面的国外投资和金融合作。从东盟区域一体化的前景来看，发展印度尼西亚的海洋基础设施有助于强化印度尼西亚和东盟市场之间的连通性。比起发展连接岛屿之间的大桥，扩展印度尼西亚与东盟其他国家之间的港口连通性更加重要，更具战略性，也更加昂贵。数据表明在东盟大陆国家（泰国、老挝、越南、柬埔寨、缅甸和马来西亚）之间的内部贸易占到整个区域贸易的42%，而东盟群岛国家（印度尼西亚、菲律宾、文莱）之间的贸易仅占东盟贸易总量的8%。如果东盟国家之间的连通性没有得到有效改善，远离大陆的印度尼西亚将很难从东盟经济一体化中获得利益；（2）经济外交必须为印度尼西亚的商人创造进入海外市场的机会。佐科就任总统以后，他本人和外交部长在许多场合发表了关于经济外交的重要讲话，尤其强调外交官的重要作用。“外交官和大使坐在办公室里的时代已经结束了，他们必须解决对我们的出口不利的各种问题，他们必须了解派驻国的相关法规，以便于印度尼西亚更好地进入这些国家的市场”。外交部长同时要求外交官积极转变他们的思维观念，印度尼西亚的外交官应当是能够吸引投资者，改善旅游业部门和开发经济发展潜力的“营销商”。这对印度尼西亚的外交人员的素质和能力提出了更高的要求。

经济外交取得的阶段性成果：2015年，印度尼西亚进行了至少37项经济合作协议谈判，其中包括印度尼西亚——日本经济合作协议（IJEPA）、东盟——日本全面经济伙伴关系（AJCEP）、东盟——香港自由贸易协定（AHKFTA）、东盟——韩国自由贸易协定（AKFTA）以及地区全面经济伙伴关系（RCEP）。在积极开展与传统市场合作的同时，印度尼西亚的经济外交也充分开展与非传统市场的合作，例如南太平洋、非洲、中东、东欧、南美等。通过努力，印度尼西亚与非传统市场的贸易额有显著的增加，与巴布亚新几内亚的贸易额增加约32%、与巴勒斯坦的贸易额增幅达266%、与安哥拉贸易额增加57%、与萨尔瓦多和塞尔维亚的贸易额分别增长31%和53%。为了配合经济外交的开展，外交部在强化已有设施的基础上，加强了在以下几方面的系统建设：（1）建立由外交部副部长领导的经济外交部；（2）建立了提高对其他国家贸易政策理解的网站http://dkp.kemlu.go.id;（3）建立了便于推广、互动以及直接进行业务处理的网站https://diplomasiekonomi.kemlu.go.id/;（4）与海湾合作委员会（GCC）建立战略伙伴关系；（5）建立了涵盖151个国家的贸易和投资监管数据库以便于为贸易和投资合作提供参考。

4．在地区和国际事务中扮演积极角色

2015年，佐科基本延续了“自信灵活”传统外交格局，即坚持以东盟为基石，以亚太地区为优先区域，积极开展与大国关系，促进国际合作。在地区事务和国际事务的处理过程中，东盟仍然是印度尼西亚外交政策的基石。印度尼西亚与东盟之间相辅相成，互为补充，作为核心国家印度尼西亚实力的增强能够极大地增强东盟的影响力，东盟的快速发展也可以为印度尼西亚提供良好的发展平台。长期以来，东盟在维护地区安全、稳定和促进经济增长方面发挥着重要的战略作用，印度尼西亚也一直保持着东盟核心领导国的地位。2015年，印度尼西亚积极参加东盟各类会议，积极推动东盟共同体建设，加强与东盟国家的合作。2015年4月第26届东盟峰会上，东盟领导人就在年底前如期建成东盟共同体、制订东盟2015年后的发展愿景，以及进一步发展与外部世界关系等议题达成一系列重要共识。会议通过三项宣言，包括《建设一个以人为本的东盟吉隆坡宣言》《“全球温和运动”兰卡威宣言》，以及进一步加强规范应对灾害和气候变化措施的宣言。而在11月份举行的第27次峰会上通过了关于东盟共同体建成的《吉隆坡宣言》，正式宣告东盟共同体的建成，这标志着东盟一体化进程迈出实质性步伐。

2015年印度尼西亚在国际事务中同样扮演着积极的角色：（1）难民问题：印度尼西亚积极接收来自孟加拉国和缅甸的非法移民，并为他们提供了必要的人道主义救助；（2）打击极端主义和恐怖主义：启动建立和平与解决冲突的OIC联络小组，举办第四届伊斯兰学者国际会议，积极参与全球反恐论坛（GCTF），在领导人峰会上为对抗伊斯兰国恐怖主义和暴力极端主义做出积极贡献，与塞尔维亚、荷兰、德国和奥地利进行不同信仰之间的对话；（3）维和行动：积极参加维和行动，在125个贡献国家中位列第12名，2015年印度尼西亚参与维和人员多达2840人；（4）环境与经济发展：印度尼西亚将围绕“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals, SDGs，这一目标也被称为“新千年发展目标2.0”）继续做出积极贡献；（5）海上合作：与英国、丹麦和美国分别达成双边合作协议，通过各种战略地区论坛，加强海上合作；（6）南南合作：积极促进并恢复南南合作精神，主持召开纪念亚非会议六十周年会议以及纪念新亚非战略伙伴关系十周年会议，截至2015年12月，印度尼西亚已经为来自116个发展中国家的5342位参与者提供了440个能力建设项目；（7）巴勒斯坦问题：继续坚定支持巴勒斯坦；（8）民主建设：积极促进民主，为此2015年12月，印度尼西亚在巴厘岛举办第八届巴厘岛民主论坛（BDF），同时致力于和平与民主研究所（IPD）建设；（9）促进和保护人权：印度尼西亚举办了伊斯兰会议组织（OIC）人权委员会会议，将人权教育作为此次会议的主题。

（三）对印度尼西亚外交的评价

1．民族主义是把“双刃剑”

民族主义对于印度尼西亚的国家团结而言至关重要。印度尼西亚国内政治的最大问题是政治力量的多元和对立，每个政党或者团体都有一定的文化传统，代表特定的区域、特定的经济或民族的利益，因此，如何将国内多元的政治力量有效地统合起来，如何维系各种政治力量之间的平衡，成为佐科上台后面临的首要问题。佐科上台之初就受到来自各方的掣肘，主要是来自民主斗争党党魁梅加瓦蒂和红白联盟党魁普拉博奥。同时随着民主化转型，印度尼西亚政治权力结构及决策方式发生很大变化，“以前那种旧的、高度集权的结构被更为多元的、竞争性的决策环境所取代，外交政策不再是少数精英绝对主导，它是在更为复杂的权力结构中形成的，其中公众舆论和非政府行为体的作用日益关键”, 因此佐科的政治、经济和外交方面决策不仅受到来自政党方面的阻力，同样也受到媒体和民众舆论的制约。为了稳定国内政治局势，增强凝聚力，减少政策推行阻力，佐科在各类决策中大力推行民族主义。民族主义的推行，极大地增强了印度尼西亚国内的凝聚力，佐科的执政联盟不断扩大，政策推行的阻力日益减少，各项政策也取得了显著的效果。

推行民族主义所产生的负面效果同样不容小觑，特别是在外交方面。印度尼西亚为了显示自己保卫海洋权益的决心，坚决地实施沉船政策，并在国庆日举行带有挑衅意味的沉船仪式，这种强硬的外交手段，使得印度尼西亚与东盟国家之间的关系一度陷入紧张。经济政策方面采取经济民族主义和贸易保护政策，虽然获得了国内民众的支持，但并没有给印度尼西亚的经济带来多大的好处，2015年前两季度印度尼西亚的经济大幅下滑，致使佐科不得不放弃经济民族主义，转而支持自由贸易。同样还有对待外国毒贩问题，由于毒品给印度尼西亚的社会造成了巨大的破坏，因此印度尼西亚在处置毒贩方面可谓重拳出击，绝不手软，特别是对待外国毒贩，这曾一度导致巴西和荷兰召回了驻印度尼西亚大使，同时印度尼西亚当局多次拒绝澳大利亚希望对本国毒贩进行宽大处理的请求，一度使两国关系陷入紧张，有分析指出印度尼西亚的外交政策逐渐呈现独断的民族主义立场。强硬的外交手段、充斥着民族主义情绪的外交政策，导致外交作为“减压阀”的作用逐渐降低，增强了印度尼西亚未来发展的不确定性。

2．经济外交中存在诸多限制性因素

缺乏经济外交的宏观设计。新时期印度尼西亚的经济外交意味着外交不再是通过经济手段完成政治目标的工具，而是要兼顾经济和政治双重目标，因此经济外交涉及了商务、外交等多个部门。为了更好地实现各部门之间的沟通和协调，应当有一个指导各部门工作的经济外交的宏观设计。目前，印度尼西亚的经济外交主要依照佐科总统和外交部长的讲话中所提出的主要指导原则，缺乏翔实、具体和可行的方案设计，使得印度尼西亚的经济外交效果并不显著。

行政审批手续繁杂，政府公共服务能力弱。为了实现印度尼西亚经济的持续发展，佐科政府在2016年4月推出了第十二轮经济刺激方案。本次方案旨在推动投资并简化中小企业的审批程序。同时为了进一步促进投资，印度尼西亚政府计划将企业所得税由25%减少至20%。为了更好地改善投资环境，提高政府的公共服务能力，佐科政府将简化港务条例至41项，同时从2015年起，印度尼西亚中央政府就开始实施“一站式”服务，由印度尼西亚投资协调委员会（BKPM）统一办理投资手续。为了进一步简化行政审批手续，提高政府办事效率，印度尼西亚政府决定废除3000项有可能阻碍公共服务的政策法规。根据世界银行最新公布的《2016年营商环境报告》数据，印度尼西亚在189个经济体中排名109位，较之2015年上升5位，总体投资便利程度偏低。

工业基础设施配套不足，特别是交通运输设施。国内基础设施配套不足严重掣肘了佐科政府经济外交的开展。印度尼西亚的物流成本高昂，约占到国内生产总值的24%, 2014年印度尼西亚物流表现指数在全球160个国家（地区）位列第53位，较之2007年后退了十位，直接影响到印度尼西亚的总体投资环境和贸易发展。为了更好地改善国内的投资环境，提高投资便利程度，佐科政府成立陆路运输管理局，并立即启动地铁和城际高速列车的建设。佐科总统明确表示政府部门应该将注意力集中于两件事上，那就是简政放权和促进基础设施发展。根据印度尼西亚政府公布的《2015～2019年中期建设发展规划》, 2015～2020未来五年印度尼西亚政府还将投资699万亿印度尼西亚卢比（约合574亿美元）实施“海上高速公路”建设规划。这项庞大的投资计划中，243.6万亿卢比将用于在全国兴建24个国际性商业港口，198万亿卢比用于新建1481个非商业性港口，101.7万亿卢比用于购买船舶，7.5万亿卢比用于近海运输，40.6万亿卢比用于大宗和散装货物设施建设，50亿卢比用于至港口的多式运输，10.8万亿卢比用于造船厂更新。然而，要将这些建设规划付诸实施，对印度尼西亚来说任重道远。