上篇 理论篇

第一章 国际关系视野下的非洲自主性

第一节 问题的提出

21世纪的非洲已经不同于历史上任何一个时期的非洲。在扁平化的全球体系中，很难再将非洲只看作体系的“边缘地带”“没有希望的大陆”，将非洲国家只看作落后国家、失败国家。因为21世纪的“非洲狮正在奔跑”, “非洲崛起”“非洲设置议程时代已经到来”“非洲是充满希望和机遇的大陆”等正在成为非洲新的符号。在全球化的推动下，历史上任何一个时期的非洲都没有像现在的非洲一样：地区一体化形式如此多样；与国际体系的互动程度如此之高；接纳如此多的国际行为体，包括国家、非政府组织、跨国公司和个人。如果说以前的非洲是国际贸易体系的“边缘”的话，那么现在的非洲正成为越来越多的国际话语的“中心”：世界经济新的增长点，传统大国与新兴国家利益交织新的域外中心，国际发展合作的中心，气候变化等非传统安全话语的中心。这些新的身份和地位正影响甚至塑造着非洲国家对国际体系、大国关系、地区问题、非洲自身安全和发展的理解。这一国际现实的变化酝酿着两个含义：一是非洲作为全球治理的一个重要组成部分，为全球治理和国际合作提供了重要议题；二是在这一不断变化的非洲国际合作格局中，国际对非合作意愿、兴趣和政策的加深，对非洲如何更好地理解、适应和引领这一合作格局提出了新的要求。“非洲问题非洲解决”正是对这一变化的反映，其更深层次地呼应了非洲国家长期以来对自主权的追求，反映了非洲国家希望通过塑造和影响国际对非合作格局实现自身发展和话语权构建的努力。

非洲追求自主性的历史集中体现在两个层面：一是非洲自主发展的努力；二是非洲自主安全的努力。这两个层面的努力共同构成了自独立以来非洲谋求自主发展的两条历史脉络。在非洲的自主发展上，独立的非洲经历了现代化理论下产业化战略、进口替代战略、非洲社会主义、国际发展话语主导下的最低标准方案、经济结构调整计划、人的发展、重债穷国方案、非洲发展新伙伴计划、援助有效性改革等以及非洲国家在此过程中的自主性抗争。当前非盟《2063年议程》以及次区域组织和国家层面的一体化和发展战略的不断出台都反映了非洲在塑造自主发展议程上能力和自主性的提升。在自主安全上，非洲经历了从独立初期第一代领导人提出的非洲合众国以及非洲共同防卫政策，到冷战结束前后次区域组织在地区安全上的大量实践，非盟成立后非洲和平安全框架的提出，再到当前非盟等在非洲开展的和平支持行动以及集体安全责任的履行，尤其是非盟《2063年议程》以及第一个十年行动计划表达出的非洲在和平安全上对外部依赖的强烈意愿。这一历史过程中，虽然非洲的和平安全能力一直备受诟病，但总体上非洲的自主和平安全能力以一种稳步向上的趋势在发展。

然而，与其他地区和国家相比，一个重要的差异是，非洲的自主性发展与外部世界的对非合作乃至介入之间一直存在密切的关系。非洲的自主性发展不是单向的，即非洲在尝试提升自主性努力的同时，外部世界的援助、干预和介入也在增加，而且往往这一干预和介入是结构性的、颠覆性的，包括非洲独立时期西方国家推动的经济上的“新殖民主义”、经济结构调整计划时期的强势经济政策输入、非洲发展新伙伴计划时期的“援助换良治”等。因此，这导致了一个现实性的问题，从非洲单向的角度看，其自主性努力程度和实践水平在不断提高，然而，如果将其放在其与外部世界共同构成的非洲治理框架中，其相对自主性就受到了更多的外部影响甚至束缚。因此，当前的非洲自主权是国际社会支持（甚至主导）下的非洲自主权，或者是“名义上的自主权”。因此，从“名义上的自主权”向谋求实质上的自主权转变的努力就构成了当前非洲发展和安全的一个重要历史任务。

一 非洲国际发展合作的新问题

对外援助或官方定义的发展援助是二战结束以来人类历史上最宏大的发展试验，其包含了发达国家对前殖民地的“救赎”，先进国家对落后国家的“改造”，发展中国家之间的“共同发展”，非政府组织、企业乃至个人等的国际人道主义“使命”。在这一宏大的发展试验中，精心设计的援助方案、大量的援助战略和文件被提出，庞大的发展项目被推出，巨额的援助资金被分配到世界各地，众多的援助实践者活跃在受援国的领土上。这一试验过程，也伴随着新的发展话语的形成和发达国家对落后国家的标签化，更导致了传统援助者对发展援助道义高地的占据和对发展援助“国际标准”的自信。发达国家对外援助中的一个逻辑是向落后地区输入资金、技术、人才和国家发展规划，落后地区通过效仿发达国家的成功经验就能实现发展。但是，此后的发展计划包括经济结构调整计划，其在非洲的大规模失败使落后国家和国际社会对传统发展援助的批评达到了顶点，大的说是援助的合法性，小的说是援助的效率。这些批评和前期的失败经验也开始促使发展话语向强调受援国的自主性和援助协调中的领导权等貌似有利于受援国的方向发展。

21世纪的非洲是国际发展合作的中心，欧洲50%的援助流向非洲，欧盟《增强发展政策的作用：新的变革议程》将撒哈拉以南非洲作为未来欧盟集中援助的两个战略地区之一（另一个是欧洲邻国）。中国近一半的援助流向了非洲。非洲不仅成了国际发展资金的中心，而且成为各种合作平台、国际机制和公共产品供给的中心。在传统的国际对非合作框架之外，中非合作论坛、印度-非洲论坛峰会、韩国-非洲论坛、土耳其-非洲峰会、金砖峰会-非洲发展议程等众多的合作平台或新的国际机制正在丰富非洲的国际发展合作格局，成为非洲发展新的推动力量。这一多元的发展合作格局也扩大了非洲国家的外部选择范围，增强了战略制定和执行的灵活性。作为非洲国家对外关系重要组成部分的发展合作关系的变化也正是这一历史进程的反映。这些变化表现在：虽然国际发展伙伴在履行承诺上还存在很大的问题，但是以强调受援国的自主权和依赖国家体系为重要原则的国际发展话语正在赋予非洲国家更大的政策空间。中国等新兴援助者对非洲援助力度的加大以及在发展合作中经验的积累不仅为非洲的发展带来了新的机遇和动力，而且在很大程度上影响着非洲国家对发展的理解和发展战略的制定。南南合作开始取得新的实质性的进展，以南非、尼日利亚等非洲大国以及加纳、肯尼亚等次区域重要国家为代表，非洲国家在地区和国际事务上的话语权得到了很大的提升。非洲如何应对这一变化了的国际发展格局？非洲国家如何通过与国际发展合作伙伴的互动和谈判来实现自身的发展目标？本书正是建立在对这些问题的思考上。

长期以来对发展援助的研究主要基于援助国的角度，关注的是援助者与受援国的关系，援助者的动机、政策、实践及援助的效果，尽管国际发展话语越来越强调非洲等受援国的自主权和自身发展战略，但是，“从非洲国家的角度探讨国际对非援助，尤其是非洲国家在发展合作中的谈判战略很大程度上是被忽视的”。为什么非洲国家的发展合作或谈判战略并没有受到重视？本质上这可归因于非洲国家长期处于国际体系中的边缘以及援助关系中的弱势地位。然而，这并不意味着非洲没有自身的发展合作战略，甚至在某些国家如博茨瓦纳和特定的场合，非洲国家在援助过程中具有很强的谈判能力和对援助进程的管控能力。非洲国家的发展合作谈判战略是非洲国家通过谈判互动来吸引、利用和有效管理外部援助的战略。其根源于非洲国家对国际关系格局的理解和适应，以及非洲国家的发展理念和战略。因此，非洲对国际关系的理解以及非洲国家的发展理念和战略的变迁是认识非洲国家发展合作谈判战略的重要基础。

二 非洲自主和平安全建设的新问题

从独立伊始，和平安全就是非洲国家及其相关国际组织合法性的根本来源，为此非洲国家以及后来的非统、非盟和次地区共同体一直努力探索在和平安全上的相关性。但受制于冷战时期的两极阵营对抗，非洲国家沦为大国对抗的附属，非洲国家和平安全建设的步伐服务于大国需要而非本国的现实。大国的援助和介入保证了冷战时期相对的和平，但是这一安全依赖直接削弱了非洲国家和非洲地区组织在地区和平安全建设上的能力。冷战结束前后，由于大国的战略退出而非洲集体安全能力又无法填补这一真空，非洲的冲突集中爆发，和平安全问题成为影响非洲发展的最核心问题。这一背景下，非洲国家和国际组织不得不通过自身的努力来促进非洲的和平安全，“非洲问题非洲解决”“从不干涉到不冷漠”开始成为非洲和平安全建设的主流话语。作为影响非洲大陆发展的核心问题，和平安全上的自主性和能力建设也成为理解非洲自主性发展的核心。

20世纪90年代到21世纪第一个十年，“非洲问题非洲解决”的理念和实践经历了非常深刻的变化。这一时期，非洲国家的核心任务是如何在大国战略退出的背景下构建起非洲的集体安全架构。早期，西部非洲共同体、南部非洲共同体等次区域组织在利比里亚、塞拉利昂、莱索托等地区安全问题上进行了重要的尝试，虽然备受诟病，但是仍在地区和平安全上发挥了积极作用。这为后来非洲共同安全与防务政策以及非洲和平安全框架的出台提供了实践经验。对非洲冲突的介入、非洲领导的和平支持行动也成为非洲在和平安全上区别于其他地区的重要特征。2004年非洲和平安全框架的出台为非洲的和平安全建设提供了机制化目标，构建起了以非洲为中心的和平安全建设框架。非洲和平安全框架被理解为非洲在和平安全上自主性提升的一个重要标志。然而，非洲和平安全框架的建设过程伴随着另外一个更深刻的问题：非洲和平安全框架的建设加剧了非洲对外部的依赖。因为非洲国家自身的条件限制，非洲和平安全框架一开始就缺乏内部资金支持，而这一框架的建设尤其是和平支持行动等急需大量的资金、技术和能力。这事实上又加剧了非洲对国际社会的依赖，也使非洲的和平安全框架建设很容易受到欧美等主要援助者的影响。

这一现实使非洲国家在新时期具有的一个重要任务是降低在非洲和平安全建设中对外部的依赖。为此，非盟《2063年议程》及第一个十年计划明确提出了具体的目标，非盟峰会通过了新的自主融资方案。然而，非洲国家以及非盟的这一努力面临着现实性的问题。首先，非洲多元安全治理框架的存在大大降低了非洲实现自主安全的意愿和可能性。联合国维和、欧美的维和、新兴国家（包括中东国家等）的投入，以及国际非政府组织的关注共同构成了当前非洲多元的安全治理结构，非洲自身的和平支持行动只在其中发挥非常小的作用，大量外部力量的存在降低了非洲进行安全投入的意愿，这事实上不利于非洲自主安全能力的建设。其次，非洲和平安全的话语、机制、规范和能力建设主要是由外部塑造的。国际社会中的主要欧美国家通过对非洲和平安全建设框架的支持和对接将自身的理念、制度和规范转移到非洲和平安全框架的建设上。联合国、欧盟以及欧美国家与非洲国家的和平安全合作以项目的形式，通过设置具体的政策目标，从而将自己的关切转化为非洲和平安全的目标。这大大降低甚至阻碍了非洲本土和平方案生成的可能性。这事实上构成了当前非洲自主安全努力的最大挑战。因此，如何克服这两大挑战已成为当前非洲实现自主安全的最核心问题。

综上，在多元复杂的外部力量仍发挥着决定性作用的非洲治理环境中，非洲国家如何保护和提升其自主性？作为当前非洲发展重要的参与者，以及在从拓展利益发展到保护海外利益的新阶段，中国如何适应、应对、利用和促进非洲自主性的变化？中非合作论坛如何在这一问题上发挥作用？总体上，国际和国内政治经济环境的变化在影响非洲国家发展合作战略和和平安全建设上发挥着关键的作用。一方面，非洲国家和地区组织追求发展自主和安全自主的步伐在加速，从非洲发展新伙伴计划，到非洲和平安全框架（APSA）再到非盟《2063年议程》，非洲在发展和安全上的倡议、制度、规划和项目具有越来越明显的自主性。另一方面，非洲自主性的发展在很大程度上需要国际伙伴的尊重、支持和“让渡”，这导致的一个现象是非洲自主性的发展事实上仍伴随着非洲对国际社会的严重依赖，尤其是资金、理念、规范以及国际社会过度干预的“降低”。这一矛盾甚至悖论共同构成了当前非洲复杂多元的治理结构：非洲是主体，但国际社会的支持仍不可或缺，甚至在核心问题上仍发挥主导性作用。那么，在这一多元治理结构中，中国如何审慎处理这一矛盾？如何在非洲的自主性和中非合作的效率间建立一个平衡？这不仅是中国需要面对的问题，而且这一问题的处理方式对于国际社会具有重要的引领意义。

第二节 作为主体的非洲国际关系研究

从独立解放到“非洲问题非洲解决”，谋求自主性一直是非洲国家国际关系中的一个重要原则和目标。21世纪以来，随着非洲国家经济的复兴，非洲国家在国家发展、地区一体化乃至国际事务中的地位和行动能力得到了更大的提高，非洲自主设置议程的时代已经来临开始成为许多非洲国家的共识。然而，与此相对应的是，学术界对此的关注很少。大量关于非洲与外部关系的研究仍将非洲作为一个客体，非洲仍被理解为被动地参与、适应和接受由大国主导的国际关系规则。那么，即使承认这一论断，也并不能否认非洲国家国际战略中的自主权和主动性。事实上，在主流的关于非洲国家只处于国际体系边缘的论断之外，也存在对作为主体的非洲的国际关系的研究。一个重要的代表是让-弗朗索瓦·贝亚特（Jean-Francois Bayart），他质疑非洲只是被动进入世界体系的论断，相反，他认为非洲从很早开始就具有明显的外向性，而且与外部世界建立起了联系。其中一个重要的案例是，奴隶贸易正是当时非洲外向性的一种表现，因为，“在奴隶贸易上，我们必须承认，非洲是自愿参与的，这是由非洲决策者们控制的，欧洲人没有使用经济和军事手段来强迫非洲领导人贩卖奴隶”。

20世纪80年代末期，非洲的主体性开始引起国际关系学者的重视。克拉帕姆（Christopher Clapham）的《非洲与国际体系：国家生存的政治》探讨了外部环境和结构如何对非洲政治施加影响。最有代表的是《非洲对国际关系理论的挑战》一书。杜恩（Kevin C. Dunn）和肖（Timothy M. Shaw）认为非洲位于众多范式和话语的中心，却往往被传统国际关系理论忽视，“非洲位于环境、移民、生态多样性、生态环境、人的安全、发展、非政府组织、国际金融机制和结构调整计划等全球话语的中心。如果说非洲位于世界贸易体系的边缘的话，那么它是毒品、武器和象牙等非法贸易的中心”。杜恩和肖的重要贡献在于《非洲对国际关系理论的挑战》引起了更多的学者关注非洲的国际关系，产生了一些新的经验和理论研究，例如在气候变化、生态多样性和水资源等问题上形成的新地区主义和多边主义的研究。2012年《非洲与21世纪的国际关系》的出版则标志着学界对非洲国际关系的认识和研究达到一个新的高度。这一时期，非洲国家政治经济的发展以及国际环境的变化很大程度上提升了非洲的重要性，非洲已经成为世界传统和新兴大国利益交织的重要地区，如果仍将非洲视为边缘地区的话则显然是错误的。“中国对非洲不断深入的介入，以及其对非洲机制和精英的影响表明，如果仍将非洲国家归类为失败国家、脆弱国家或者脱离于世界经济格局之外的话，这显然就是对非洲现实重要变化的误读。”

尽管非洲的重要性获得了巨大的提升，有关非洲的国际关系的研究已经产生了大量的成果，但是，这些研究更多关注的仍是外部行为体的行为和战略，忽视了非洲国家及其国际代表对全球关系的共同影响。2011年，莱顿大学唐·迪亚兹教授等编著的《非洲参与：非洲在新的多极世界上的谈判》在很大程度上是对这一缺失的回应。在他们看来，非洲国家及其代表在国家、地区和国际层面采取各种形式、利用各种权力关系、通过持续的谈判和再谈判来获得机遇。贾尔斯·莫汉（Giles Mohan）和本·兰珀特（Ben Lampert）则从非洲国家的角度研究，通过非洲精英、非洲社会组织、在华商人、中国企业的非洲工人等不同层面来理解非洲国家与中国的关系。他们认为，在中非关系中，非洲不应该仅被认为处于被动的位置。“非洲的不同行为体能够通过影响双方的关系来实现自身的利益、野心或者不同类型的社会效益。”

第三节 非洲发展合作中的自主权争论

2005年《巴黎宣言》正式将自主权作为国际援助的一个原则，这既是受援国长期以来抗争的结果，也反映了传统受援者在援助效率问题上的反思。自主权一直是非洲国家国际发展合作关系中的一个争论很大的话题，长期以来非洲国家的发展政策和战略制定、援助和发展项目执行等深受世界银行、国际货币基金组织（IMF）以及其他双边援助者的影响，本国的需求和优先发展项目并没有受到足够的重视，因此，确立本国在发展合作中的自主权和领导权是非洲国家的一个重要目标，而实现这一目标需要非洲国家不断地与国际发展伙伴进行谈判。然而，即使在《巴黎宣言》之后，非洲国家的自主权也依然存在很大的争论。一方面，传统发展伙伴表示愿意尊重和参与非洲国家主导的发展战略和发展项目，给非洲国家提供更大的政策空间。但事实上，其并没有被有效执行。另一方面，国际发展伙伴对非援助中的条件约束、援助协调等仍然限制甚至削弱了非洲国家的自主权。有研究表明，欧盟对非援助一定程度上导致受援国的主权更加弱化，因为，“援助者之间的协调共识往往会以牺牲受援国的自主权为代价”, “援助者提高受援者对援助过程的管理能力和自主权的意愿是有条件的，即必须根据援助者偏好设置政治承诺”。世界银行和IMF对非洲国家的贷款是代表性的例子，在第三章有详细的论述。

非洲国家的自主权体现在国际发展合作中的谈判能力、发展战略的制定权以及发展援助和项目的管理上。然而，相当多的研究主要集中于对非洲国家自主权的实质、执行情况、实现途径、效果和原因分析等，而且大部分研究更多的仍然是从外部援助者的视角来理解非洲国家的自主权。很大程度上，当前的研究忽视了非洲国家在发展合作中的谈判过程，或利用各种资源（包括国内和国际资源）来影响国际发展伙伴的政策或行为。2009年怀特菲尔德（Lindsay Whitefield）等编著的《援助的政治：非洲国家对援助者的战略》一书可以说是少有的从非洲国家的角度研究和探讨非洲国家与国际发展伙伴谈判过程的成果。该书选取了博茨瓦纳、埃塞俄比亚、卢旺达、加纳、马里、莫桑比克、坦桑尼亚、赞比亚八个国家，将其作为案例，梳理不同时期非洲国家与国际发展伙伴（主要是世界银行和IMF）的谈判过程，分析非洲国家国内政治因素，包括政府部门、利益集团、非政府组织等在非洲国家与国际发展合作伙伴谈判中的作用，以及非洲国家如何利用这些因素来实现谈判的目的，从该书选择的案例分析来看，非洲国家能通过利用国内资源，采取抵制、拖延等策略来影响和改变谈判或合作的进程，进而达到自己的目的。但是需要注意的是，这八个国家都是在援助关系中具有较高自主权和谈判能力的国家，非洲国家发展的不平衡性决定了其他国家不太可能达到这样的能力和水平。

怀特菲尔德等通过具体案例和翔实的论证为人们理解非洲国家发展战略的构建和发展合作谈判提供了重要的来源。然而，该研究主要关注的是非洲国家与国际金融机制，很少涉及与其他大国的双边援助谈判。尤其是作为新兴援助者的中国正在很大程度上影响着非洲国家的发展选择，在目前大部分研究集中于中国对非援助的背景下，该书并没有对此做出回应确实有点遗憾。中国的参与至少带来两个问题：非洲国家如何与中国互动从而影响中国的援助行为？中国的援助是不是很大程度上影响着非洲国家与传统援助者的关系，非洲国家如何处理（平衡）两者的关系？

第四节 非洲和平安全建设中的自主权争议

自主权是非洲和平安全建设的一个重要目标，当前非洲和平安全框架的建设就是希望通过系统的、全面的制度、机构和能力建设提升非洲国家在非洲安全事务上的领导权。非洲安全自主权的建设包含三个方面的深层次目标：一是非洲和平安全话语的引领者；二是非洲和平行动的领导者；三是非洲和平建设进程的协调者。第一个目标，非洲和平安全话语的引领者，指非洲能够在其冲突管理上引领和平方案的制定，而不仅仅是国际安全话语的追随者甚至是牺牲品，如非盟在北约针对利比亚行动上的被忽视。第二个目标，非洲和平行动的领导者，指非洲地区组织能够更加独立有效地领导针对非洲内部的和平行动。第三个目标，非洲和平建设进程的协调者，指非洲国家和国际组织能够在解决非洲冲突的根源和推动和平建设进程中扮演核心协调者的角色。这三个目标构成了理解和评估非洲和平安全建设自主权的主要标准。

“非洲性”是非洲建构自身和平安全话语的重要根源，也是区别于国际对非安全话语的重要来源。非洲性的研究也构成了非洲和平支持行动研究的重要基础。然而，相比于目前非洲的和平安全话语被西方主流话语垄断的现实，非洲的和平文化、和平方案、能力供给都很“弱”。因此，如何挖掘非洲自身的和平资源、如何增强非洲和平构建中的非洲性、如何凸显非洲的和平优势和能力，是非洲和平安全研究的重要议题。贝林·穆提姆库鲁（Bereng Mtimkulu）指出，非盟应推动联合国维和行动改革以使其更适应非洲的现实需求，非洲地区机制应该在非洲的和平支持行动上发挥更加积极的作用。周琦、成璐（2012）认为联合国、非盟和次区域组织的合作推动了有非洲特色的维和机制的形成。莫翔（2013）认为非洲国家和国际组织在地区冲突上的干预机制具有非洲特色。邓延庭（2013）认为体现非洲特殊性的价值观将是非盟构建集体安全的关键。姆鲁杰塔·吉伯雷希瓦特（Mulugeta Gebrehiwot）和阿莱士·德·瓦尔（Alex de Waal）认为非洲正在形成自身的和平方式（peace doctrine），其表现为不漠视原则、派遣和平支持行动、非洲待命部队的建设、前线国家的作用等。然而，也有很多学者对“非洲性”的作用尤其是“非洲问题非洲解决”的实际效果持悲观态度。最典型的观点是，保罗·威廉姆斯（Paul D. Williams）认为“非洲问题非洲解决”存在根本性的问题，它将削弱联合国的作用，纵容西方推卸责任，这反而会加剧非洲的安全挑战。本尼迪克特·弗兰卡（Benedikt Franke）和史蒂芬·甘茨勒（Stefan Ganzle）（2012）更是直言，当前非洲的安全话语和行为方式并不是由非洲自身塑造的，在这一由西方主导的安全话语中，非洲安全的“非洲化”事实上是一个错误的提法，在现实中将面临严峻的问题，而且非洲国家不可能真正获得安全事务的主导权。

“非洲性”面临的质疑源于对非洲和平安全能力的质疑，非洲的和平安全能力建设也是非洲和平安全研究的核心议题。总体上，从发展的角度理解，非洲的和平安全能力是不断提升的，非洲和平安全框架的五大支柱取得了不同程度的进展，非洲在地区冲突和安全威胁处理上比之前有更强的意愿和机制框架，非洲领导的和平支持行动不同程度地体现了非洲的独特优势和特色。然而，在和平安全能力提升的同时，各种问题和挑战也随之而来。在很多情况下，这些问题和挑战甚至削弱了和平安全能力提升的作用。在相关的研究中，罗建波（2006）认为非盟在安全机制、自主维和等方面取得了重要突破。但非洲集体安全机制的理想预期与实际效果之间还有巨大差距。蒂姆·穆里提（Tim Murithi）（2009）认为在目标明确、后勤保障充分并且由非盟独立领导的维和行动中，非盟和平支持行动取得成功的概率更大，起始阶段由非盟领导，后期再移交给联合国并不是有效的方式。阿莱士·瓦因斯（Alex Vines）（2013）、马特·弗里尔（Matt Freear）（2013）等认为非盟索马里行动是成功的，其成功经验包括国际伙伴的经费支持，邻国的兵力贡献、政治意愿，非盟与索马里政府、地方武装的沟通关系等。SB Maphosa（2014）则指出，军事手段的作用相对有限，非洲的和平支持行动必须进行调整以使其能真正发挥作用。张春（2016）、郑先武（2011）认为伊加特在苏丹、索马里和南苏丹的冲突调解中发挥了积极作用。通过对伊加特领导的苏丹和索马里和平进程的分析，莎莉·希利（Sally Healy）（2011）认为，伊加特在塑造苏丹和索马里的和平支持行动议程上发挥了核心作用，然而，伊加特的成功更多是地缘政治而非伊加特机制作用的结果。

在上述基础上，提升非洲的和平安全能力尤其是和平支持行动能力是维持和提升非洲自主权的重要选择，这也是目前非洲和平安全研究的重要关切。赛德里克·德·康宁（Cedric de Coning）（2016）等主编的《非洲和平支持行动的未来》一书认为未来非洲和平支持行动应聚焦非盟与联合国关系的重新评估、非洲地区组织的能力提升、可持续的行动支持和融资体系的建设。这意味着，非洲自主权的提升不仅要依赖内部的融资和能力建设等途径，还要协调好与外部行为体的关系。科琳娜·杰因茨（Corinna Jentzsch）（2014）指出国际和非洲地区行为体之间的沟通成本、机构重叠以及资源浪费阻碍了非盟以及次区域组织的资源动员能力，因此，通过征税等方式实现自主融资非常必要。保罗·威廉姆斯（Paul D. Williams）（2013）则认为，和平支持行动不是政治战略的替代手段，而必须以明确的政治战略为前提，比如应加强与经济和社会发展、国家和解、民族关系、宗教对话等层面的配合。所罗门·德尔索（Solomon A. Dersso）（2010）则认为应更重视非洲待命部队的法律和机制建设，建立更有效的沟通和决策机制。在国际协调与非洲和平支持行动能力建设的关系上，西奥·尼斯林（Theo Neethling）（2007）认为，非盟和非洲次区域组织没必要建立类似联合国维和部队的部队，而应该加强与国际伙伴的合作，非洲待命部队的重点应该是主动性进攻和平民保护。康拉德·瑞恩（Conrad Rein）（2015）认为，非盟-欧盟-联合国合作的重点是冲突预防，优先合作项目应是非洲待命部队和斡旋能力建设。阿博伊顿·巴舒亚（Abiodun Bashua）（2014）认为，联合国与非盟混合行动中的领导权是一个现实问题，非盟在其中的作用受到了影响。瓦西里斯·皮尔甘迪斯（Vassilis Pergantis）（2016）等认为当前联合国与非盟在非洲和平支持行动中的关系已经超出了授权关系，两者之间应建立更明确的责任分配框架，否则，非盟会因为责任不明而降低参与意愿，这不利于非盟能力的提升。

第五节 相关概念与研究方法

本书中经常出现的词，如发展、发展合作、非洲和平支持行动、自主权等，需要进行相应的界定和说明。另外，对研究方法也需要做出简要的说明。

一 相关概念

发展：从19世纪初开始到现在，发展的概念和内涵在不同时期经历了重大的变化，大致包括11个阶段（从最开始的经济增长、产业化到当前新千年发展目标提出的结构改革）。新千年发展目标将发展界定为增长、人的发展、环境保护和机制转型等，其核心和操作性目标是减贫。由此可见，发展是相对笼统的概念，其体现在不同的具体指标上。本书中出现的发展、发展战略主要以经济增长为标准。

发展合作：无论对于中国还是传统援助者来说，发展合作都已经成为国际合作中的一个重要话语。发展合作是以实现发展为目的的合作，相对而言，它是一个更加笼统、覆盖面更广的词。然而，具体到国际社会与发展中国家或落后国家的合作上，发展合作很多情况下指的就是发展援助。经合组织对发展援助有专门的定义：由官方机构，包括国家和地方政府或者其执行机构向有关国家和领地提供的资金转移。一是这个转移过程以推进发展中国家的经济发展和福利事业为目标，二是资金转移具有优惠性质，其赠款比例不少于25%。如果按照OECD-DAC的定义，中国进出口银行的买方信贷等贷款工具就不能被界定为发展援助。但是，这一贷款工具（包括中国国家开发银行的信用贷款）在帮助非洲国家进行经济发展尤其是在基础设施改善上发挥着非常关键的作用。因此，本书更愿意采取发展合作来代指国际发展合作伙伴与非洲国家主要以援助为形式的合作关系，然而，在具体情况下，本书也会使用援助的概念。

自主权：在不同的语境下，自主权的含义和暗含的目标是不同的。自主权的概念实际上是由援助者提出的，20世纪80年代，随着传统援助者对外援助的增加，出于对援助资金的使用和最后改革成效的担心，援助者希望受援国能够效仿其他国家的成功经验，有效地履行对其的承诺，在援助使用上真正担负起应有的责任。因此，就援助者而言，自主权就是受援国必须履行承诺和承担责任。而就受援国而言，自主权就是本国政府能够在发展政策制定、援助资金使用和管理上发挥主导作用。怀特菲尔德将自主权界定为：受援国政府在保障政策执行结果上的控制程度。这一定义把结果作为衡量自主权的标准，并不可能完全涵盖自主权所应用的过程和范围，因此，本书更愿意将自主权界定为受援国在政策和项目设计以及执行过程中的领导和管理能力。

非洲和平支持行动：相比于联合国维和行动（Peacekeeping Operations）的定义，非盟提及的非洲领导的和平行动的英文名称为Peace Support Operations，即和平支持行动。学界对这两个概念并没有明确的研究和定论。在笔者看来，透过非洲和平支持行动概念本身能够更清楚地理解非洲和平支持行动的本质。非洲和平支持行动最明显的差异是其“支持”的特征，具体表现在两个层面：一个层面，相比于联合国维和行动、欧美国家的和平行动，非洲的和平行动是“支持”性的，即非洲的和平行动很大程度上从属于和服务于国际对非的维和行动，如非盟、非洲次区域组织与联合国维和行动之间的移交模式；另一个层面，相对于冲突问题和安全威胁本身，非洲的集体和平行动是支持性的，即非洲国家通过和平行动支持冲突的预防、管理和解决，主张从根源上消除冲突并期望构建可持续的和平，因此这在本质上是一个系统性的和平参与方式。不论其实际参与效果如何，非洲的这种和平理念与国际维和以及大国直接的军事干预方式是不一样的。在实践中，非洲自主权的提升才能保证非洲的和平支持行动在非洲问题的解决上发挥更大的作用。

非洲方式：“非洲方式”是对“非洲问题非洲解决”理念新的解读。两者的区别表现在以下两个方面。一是“非洲问题非洲解决”是一个理想化的目标，这塑造了自主融资、独立的军事反应能力、非洲安全上的话语权等政策目标。而“非洲方式”则要在非洲和平支持行动实践和经验基础上，总结出非洲的特殊性和创新性，以指导未来的实践。二是“非洲问题非洲解决”很大程度上只是一种名义上的“非洲解决”。虽然名义上非洲的自主权得到了尊重和提升，但是主导非洲安全的理念、规范、机制和措施很大程度上仍是西方的。相反，“非洲方式”更强调非洲和平支持行动中的非洲性，这需要从非洲和平文化以及以往的实践中进行提炼、总结。

二 研究方法

本书主要采用历史分析、比较分析和田野调查的方法。

（一）历史分析

本书首先对非洲在国际关系中的主体性发展进程进行了梳理，以观察不同时期，非洲国家的国际关系主张和理念。其次从非洲总体发展理念和发展战略变迁的角度，观察非洲国家与国际发展合作伙伴之间的互动关系和结果。两个案例的研究也基本以加纳与两者之间发展合作谈判的历史为主线，从而分析不同时期或不同政府任期，加纳与国际发展合作伙伴的谈判以及国内国际因素在影响这一谈判过程和结果上的作用。本书也通过对非洲和平安全建设理念的变化来分析非洲国家和地区组织如何在与外部世界的联系中实现和提升自身的自主权。

（二）比较分析

在自主权构建上，笔者把加纳作为一个案例，以比较加纳与国际金融机构和中国在发展合作中互动的差异。加纳是世界银行、IMF以及传统援助者援助的重点国家，是西方民主在非洲的橱窗，是传统援助者援助非洲的样板。同时，加纳与中国不仅有着传统的友谊，而且基本维持了长期的友好合作关系，2000年以来，双方发展合作关系更取得了快速的发展，中国最大的一笔贷款就给了加纳。因此，加纳与两者的关系，甚至三者之间的关系是一个非常有意思的问题。虽然本书中并没有刻意对加纳与两者之间的关系进行具体的对比，但还是能够比较容易地看出两者的不同，尤其是加纳与世界银行和IMF的谈判主要是以政策和结果为导向的发展合作谈判，而与中国的谈判则更多的是以发展项目为基础的谈判。

在安全自主权的构建上，笔者将索马里和南苏丹作为一个主要比较案例。本书通过对非洲和平行动在这两个国家的不同表现，来理解非洲领导的和平行动；通过包含了非洲冲突解决理念和文化的非洲方式在实践中的具体差异，来认识非洲和平行动成功所需要的条件以及面临的主要挑战。在这一案例中，联合国维和行动、国际方案与非洲和平支持行动、可能的非洲方案之间的比较也有助于更好地认识当前和未来非洲冲突治理的可能方式。

（三）田野调查

自主权是一个抽象的概念，如何透过“名义自主权”的表象，更真实地了解非洲的自主权？这需要对非洲国家的发展战略制定过程、国际发展合作谈判过程、地区和国家的和平方案制定过程、和平支持行动的政策和实践等进行深入的了解。因此，这需要通过与非洲国家、非盟、次区域组织以及非洲学者围绕上述议题进行访谈和交流。在过去的几年内，笔者多次赴非洲国家（包括埃塞俄比亚、赞比亚、南非、尼日利亚、肯尼亚等国）进行调研和交流。通过这些调研，一方面，本书的核心观点和认识得到了不同程度的印证；另一方面，获得了一些具体的案例和素材，从而提高了本书的完整性。

第六节 总体框架

本书共分三篇十一章。上篇为理论篇，包括第一、二、三章，主要从理论角度来理解非洲发展中的自主性。中篇为实践篇，包括第四、五、六、七章，通过发展合作谈判和非洲和平安全能力建设来认识非洲在和平与发展问题上的自主性努力。下篇为中非合作篇，包括第八、九、十、十一章，主要从中非关系和中非合作论坛的可持续发展角度来观察中国的非洲参与在非洲自主发展和安全上的关系和作用。

第一章对本书的研究问题、相关概念、研究方法和基本框架等进行介绍。

第二章主要从非洲主体性的角度探讨非洲国家对国际关系的理解、适应、参与以及可能的贡献。近些年来，国际关系理论学者开始改变对非洲与国际关系理论之间存在难以逾越的鸿沟的判断，认为非洲能够为国际关系理论的创新带来贡献，进而提出了一些规范性的思考和建议，希望在两者之间建立联系。这种研究即将非洲作为国际关系主体的研究对于深入理解非洲具有重要的导向意义。然而，理论的创新更应该建立在经验研究的基础上。因此，这一章主要从非洲国际关系思想的角度进行思考，选取了非洲国际关系的三个维度：国际秩序、泛非主义和本土文化。在这三个维度中，非洲国家在不同时期对国际关系都有深刻的理解，同时也塑造了非洲特有的国际关系思想和经验。

第三章主要探讨非洲国家发展理念和战略的变迁。二战结束以来，非洲国家的发展理念和战略框架基本是由西方国家和国际组织主导的。从产业化战略到经济结构调整计划，从联合国新千年发展目标到非洲发展新伙伴计划，正统的发展范式在非洲发展问题上备受指责。从20世纪70年代开始，非洲自主的发展战略构建尝试一直没有中断过，但是由于西方国家和国际金融机构的阻挠，非洲国家没有真正构建起本土的发展战略。进入21世纪以来，从被发展到要发展开始成为非洲发展理念的主流价值，相应的，学界开始尝试运用替代发展和后发展理论构建非洲本土的系统性发展框架，以为非洲发展带来新理念。与此同时，新兴国家的崛起不仅为非洲的发展带来了机遇，还丰富了非洲国家在发展理念和道路上的外部选择。

第四章是通过案例研究加纳与世界银行和IMF在其发展战略和政策制定上的自主权应用。20世纪80年代初，加纳政府在世界银行和IMF的支持下，开启了自由化改革的进程，《经济复兴计划》的出台既是加纳构建发展战略和推行新的发展政策的开始，也是加纳援助依赖的起源。自此之后，加纳经济的复兴使其成为国际多边和双边援助的宠儿。然而，这一过程也伴随着加纳与世界银行和IMF持续的谈判，如果说在《经济复兴计划》实施初期，加纳还能很好地维持自主权，而且具备非常强硬的谈判能力，那么随着经济结构调整计划的深入，以及加纳国内政治经济形势的变化，加纳的谈判能力和自主权逐渐受到削弱。2000年以后，随着新政府的上台，国内经济的复苏和快速发展，以及国际发展格局的变化，加纳能够更容易从中国等新兴国家获得新的甚至更有优势的发展合作机遇，这在一定程度上增加了加纳在与世界银行和IMF等谈判中的筹码。以《加纳援助战略和政策》文件为代表的相关发展和援助管理政策的出台标志着加纳在利用和管理发展援助上的自主权和能力得到进一步的提升。2020年前后逐渐摆脱援助依赖的目标如果能实现，那么这对于加纳、整个非洲来说都具有重要的意义。

第五章是加纳与中国在发展合作上的互动关系。在很大程度上，加纳在与中国进行发展合作的过程中很好地维护了本国的自主性，是非洲国家将中国机遇与本国发展有效结合的成功案例。这主要归因于两点。一是中国对非发展合作的原则和方式，有别于传统国际发展合作伙伴的政策导向，中国对非洲国家的援助更多以项目为导向，这些项目往往又是非洲国家优先发展或重点发展的项目，这既尊重了非洲国家在发展项目上的主导权，又很好地解决了非洲国家面临的资金、技术和建设难题。二是随着加纳等非洲国家自身能力建设水平的提高，其在与中国政府或企业谈判的过程中能够更大程度地实现自身的利益，而同时随着国内政治经济的发展，国内政治因素（包括反对党、议会、利益集团等）也在要求或影响着非洲国家与包括中国在内的国际发展合作伙伴的谈判，这能更好地实现发展合作的目的。虽然不能断言加纳等非洲国家利用中国的发展合作机遇是为了平衡与传统国际发展合作伙伴的关系，但基本的事实是中国的发展合作丰富了非洲国家的外部发展合作框架，现在国际发展格局朝着更有利于非洲国家的方向发展。在与国际发展合作伙伴的关系上，非洲国家开始拥有更多、更有力的外部和国内筹码。

第六章在梳理非洲和平安全建设理念和实践的基础上理解非洲在安全上的自主性。从不干涉到不冷漠、非洲问题非洲解决、非洲的集体安全开始成为非洲国家和平安全合作的基本理念。非洲和平安全框架事实上界定了非洲和平安全的五大能力建设目标：非洲和平安全理事会、贤人小组、非洲和平基金、早期预警和预防体系、非洲常备军。非洲和平安全理事会代表的是非洲国家对非洲冲突安全的总体应对和管理能力；贤人小组代表的是非洲的和平文化培育能力，即非洲国家在非洲冲突安全上的理解、预防和协调能力；非洲和平基金则反映的是非洲国家在和平安全上的融资和资金支持能力；早期预警和预防体系反映了非洲国家对非洲冲突根源和安全走向的预判能力；非洲常备军则直接反映了非洲国家在应对非洲冲突安全上的军事能力。总体上看，非洲和平安全框架事实上是一个包含短期目标和长期目标的安全应对机制，但目前的重点主要集中于短期的和平维持上。从这一角度看，非洲国家如何推动这一框架下各要素充分发挥作用才是实现非洲和平安全框架所期待的目标的关键。虽然就纵向比较而言，非洲的自主权和能力建设比非统时期获得了巨大的发展，但是这一过程伴随着非洲自主权结构性难题的形成。第一，非洲传统文化在构建非洲和平文化上的作用正在削弱。非洲正在丧失构建“非洲特色”和平安全范式的文化来源。与此同时，文化因素与冲突之间的关联性则在增强。第二，非洲集体权力和能力的提升意味着非洲国家必须增强相应的责任，做出相应的贡献，这持续考验着非洲国家的政治意愿。第三，非洲自主权的非洲化与西方化之间的边界越来越模糊，当前的非洲自主权到底是非洲化的非洲自主权还是西方化的非洲自主权？在非洲和平安全建设的话语理念、行为范式、制度框架上非洲国家到底发挥了多大的作用？非洲国家是否已沦为西方安全话语理念和制度框架的“执行者”？从根本上，这构成了当前“非洲问题非洲解决”所面临的合法性挑战。

第七章通过对在索马里和南苏丹的和平支持行动的研究来理解和评估非洲国家和地区组织在非洲自主安全上的努力和尝试。非洲的非洲和平支持行动按照核心领导力量可以分为三个类型：一是非盟独立领导或核心参与的和平支持行动；二是次区域组织领导的和平支持行动；三是核心国家或联盟领导的和平支持行动。从早期的军事介入到当前的和平行动，非洲自主和平安全的方式正在经历深层次的变化，上述三类非洲和平行动既反映了非洲国家在构建地区集体和平安全上的各种自主尝试和努力，同时也推动着各层次和平行动间协调关系的发展。具体表现在：第一，合法性与行动能力之间的反转；第二，非洲次区域组织、非盟、联合国在和平行动上协作关系的建立；第三，从早期重视军事维和、恢复国家秩序向重视政治谈判、通过综合性手段巩固军事成果、从根源上预防和解决冲突以及国家建设的方向发展。从索马里到南苏丹，非洲国家在本地区和平安全上的作用总体上呈现上升的趋势。非洲国家和国际组织已经能够独立领导或者在地区和平支持行动上发挥更加重要的作用，非洲国家在预防冲突、冲突解决和冲突后政治重建上的话语权开始提升，非洲国际组织在协调国际合作伙伴上的能力也不断提高。然而，尽管非洲方式在地区安全上的地位有所提升，但其在完全有效应对地区和平安全上仍面临结构性的问题和挑战。

第八章通过比较中国与欧盟对非合作机制和政策尤其是对非洲自主性的认识程度来解释这两种不同的地区间合作形式在非洲的实践。欧盟与中国在对非的区域间合作上采取的是两种不同的合作形式：制度化和论坛化。这种合作制度工具的选择是对国际环境改变、各自利益变化、非洲自身发展等客观因素的回应，同时又体现了宣示权力、重心转移、战略调整等主观因素的作用。一个可以判定的事实是，欧盟与非洲的关系目前正处于下降通道，而中国与非洲的关系正处于上升的趋势中。欧盟更关注其对非结构性权力的国际意义，一体化模式和政治价值观的输出，多边而非双边、象征性外交，或者自身利益，而忽视了非洲日益变化的政治经济需求，这种失衡的权力结构在很大程度上影响着非洲国家的选择。中国基于国家发展的需要，高度重视非洲的作用，从早期的经济合作逐步向政治安全、人文交流等全方位的合作转型，中非合作论坛的多边形式以密切的双边关系为支撑，最大限度地寻求共识和认同，相比之下，其认同力比欧盟-非洲峰会等机制的认同力要大。以非洲国家需求转向为前提，以援助、贸易和投资为核心的中非相互依赖，以举国体制为支撑的全方位、多层次合作格局，以及由国际法内化而成的中非合作原则和规范，共同构建着一个隐形的合作体系。这一合作体系更好地适应了非洲发展的需要，这也根本回答了为什么目前中国在非洲更受欢迎。

第九章尝试探讨非洲的自主性与中欧非三方合作的关系。中欧非三方合作的提出反映了国际对非合作正在进入一个新的阶段。三方合作主要在三个方面取得了进展：一是对话和沟通机制建设；二是合作机制建设；三是合作领域选择和项目实施。然而，非洲是三方合作的中心，因此非洲的认识和政策至关重要。目前来看，非洲的对外关系构建一直存在三个矛盾：一是西方殖民遗产以及近代非洲实践在非洲所导致的认识上的二元对立；二是极力维护非洲自主性与自身实力弱小而不得不严重依赖外部的矛盾；三是多元国际对非合作格局赋予的非洲灵活性与国际对非协调有可能缩小非洲灵活性空间的矛盾。这种认识也导致了当前非洲在中欧非三方合作中处于一个比较尴尬的地位：非洲不是三方合作的首创者和推动者；非洲并不是三方合作模式、制度和规则的塑造者；非洲也并不是三方合作的积极参与者。从当前三方合作的进展来看，非洲对三方合作仍存在很深的疑虑，在三方合作的合作理念、机制和规范设计、项目规划和实施上，非洲的参与度很低，这反过来事实上又导致了三方合作中非洲自主性的缺失。可以说，三方合作确立了名义上的“非洲主导”，但在实践中，三方合作是由中欧主导的。这事实上又建构了一个新“自主性困境”。有限参与导致自主性困境，自主性困境又降低了非洲在三方合作中的积极性。因此，中国在推动三方合作的过程中必须高度重视这一问题。

第十章通过对中非合作论坛经验和问题的总结来理解中国的非洲政策如何与非洲的自主发展战略相结合，并据此提出了中非合作论坛未来可以引领中国国际公共产品供给的方向。自成立以来，中非合作论坛在促进非洲发展和中非关系的快速发展、推动和塑造南南合作、构建中国主导的跨区域合作机制、提升国际对非合作的水平上发挥了重要的作用。中非合作论坛的成功来源于其凝聚了中非合作的核心原则和共识、为非洲国家提供可以借鉴的国家建设经验、重视务实合作、尊重和支持非洲国家的自主发展战略。中非合作论坛和中非关系在发展过程中也累积了诸多问题，这些问题是中非合作论坛未来发展的重要压力和动力。展望未来的中非关系，尤其是在中国推动“一带一路”倡议和命运共同体建设的大背景下，在为中国外交提供实践案例、中非合作机制建设、带动地方政府的对外合作，以及和平安全、卫生医疗等具体领域合作上，中非合作论坛将发挥重要的引领和示范作用，这也是中非合作论坛未来可以努力的方向。

第十一章尝试梳理和总结非洲自主权提升以及非洲自主设置议程时代中非合作所采取的战略和面临的现实压力，并就此探讨中非合作论坛未来发展的新方向。非洲发展战略环境、政策空间以及多元化的社会生态对新时期中国的非洲战略、政策和实践提出了新的更高的要求。第一，非洲国家“再平衡”战略压缩了中国战略影响力提升的空间；第二，非洲发展战略和政策自主能力的提升对中非发展战略对接提出了更高要求；第三，非洲社会发展对中国在非洲的实践提出了更高的规范要求。为此，中非合作论坛必须通过积极的经验总结、品牌提升、功能拓展以及机制创新来进一步巩固中非合作论坛的比较优势，继续为中非关系以及中国与发展中国家关系的构建提供动力和借鉴。展望未来，持续深化的中非合作将为“中国梦”与“非洲梦”的融合带来新的机遇和希望。