（四）应急管理工作进入制度化、规范化、法制化轨道

中国的应急管理体系建设，预案体系建设是抓手，体制建设是核心与基础，机制建设是关键，法制建设是保障。

中国近些年应急管理工作最突出的特点，就是在深入总结实践经验的基础上，制定了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。在2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》施行前，中国虽然已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作，部门性强，不具广泛的指导意义。原有立法提供的法制资源严重不足，导致政府反应速度缓慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。

2003年SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。2003年12月22日，中共中央修宪建议提出了“紧急状态”的制宪问题，标志着中国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制定“紧急状态法”。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。2004年3月，全国人大十届二次会议通过宪法修正案，将现行宪法中规定的“戒严”修改为“进入紧急状态”，确立了中国的紧急状态制度，为“紧急状态法”立法提供了宪法依据。2006年5月31日，第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。在近两年的立法过程中，“紧急状态法”的制定转为“突发事件应对法”，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于最急迫的社会需求。紧急状态是一种极端的社会危机状态，它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况在中国发生的概率很小。而当时面对的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对国家和人民的利益造成严重损害。有资料显示：2003年，中国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失中国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心，煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在中国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通信等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为中国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制定一部行政法意义上的“突发事件应对法”，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制定一部“紧急状态法”更为迫切。

2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。作为突发事件应对活动的行动总则，按照突发事件的种类性质、演进过程、危害程度与影响范围等因素，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型以及特别重大、重大、较大和一般四个等级，并将其应对过程分为预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复四个阶段。它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》《动物防疫法》等法律；各省区市也出台了相关的地方应急管理法规和规章。中国目前已基本建立了以宪法为依据、以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。