第一章 国家战略下山地农村精准扶贫

第一节 新时期山地农村贫困问题及扶贫可持续

改革开放以来，中国实施了全国范围的、有计划有组织的开发式扶贫，减贫事业取得了举世瞩目的成就，超过6亿人摆脱了贫困。2011年，中国实施新的扶贫开发纲要，截至2014年底，在新的扶贫标准下，减贫人口总量达到9550万，贫困发生率从17.2%降至7.2%，为联合国千年发展目标的实现做出了巨大贡献。

中国所取得的扶贫成绩，既得益于专门设计的各项扶贫政策和项目、全社会的广泛参与和支持，也得益于长期的、广泛的、全面的宏观经济增长。在农村自然资源禀赋条件不利的情况下，宏观经济增长为贫困地区的劳动力带来了非农就业的机会。中国政府通过出台《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，通过采取专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种形式，实施了产业支持、贫困劳动力转移与培训、以工代赈、扶贫贴息贷款和扶贫小额贷款、贫困地区基础设施改造和综合开发等具体扶贫措施，经过大规模贫困区域开发、整村推进和到户扶贫等几个历史阶段，中国在扶贫开发方面积累了丰富的经验。

但中国社会经济的发展在城乡、不同地区和群体间是不平衡的，绝对贫困现象在当前仍是一个社会顽疾。2014年底，全国仍有14个集中连片贫困区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口。这些贫困地区和贫困人口重点分布在欠发达的中西部地区，其中贫困发生率超过10%的有西藏、甘肃、新疆、贵州和云南，贫困人口数量超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南和四川。从“八七”扶贫起，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和“雨露计划”为两翼的“一体两翼”扶贫战略。但是在人口大规模流动的背景下，农村劳动力大量外出，乡村空心化、社会原子化问题严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度逐渐加大。总体来看，减贫效益递减问题开始突出，减贫幅度从2010的26.1%下降至2014年的14.9%，要如期实现2020年前每年减贫1000万人的目标，任务十分艰巨。

一 农村贫困问题的多样性

构建科学合理的扶贫攻坚战略，首先需要正确认识和准确把握当前我国农村贫困问题的本质。从理论的高度把握贫困这一社会问题的本质，有助于切中问题的要害，找到更加合理、更加有效的扶贫政策和措施。

从表面上看，贫困问题似乎是一样的，那就是贫困人口穷苦与窘迫的生活状态。从本质上看，贫困问题其实是一种复杂的、多样的社会问题。如果我们把贫困问题仅理解为贫穷的生活、很低的收入，那么只要向贫困者提供经济援助、把他们的收入补贴到贫困线之上，就能解决贫困问题了。事实上，贫困问题的解决并非如此简单。

正确认识农村贫困问题，需要了解这一社会问题的复杂多样性。农村贫困问题的复杂多样性是针对贫困的形成原因或形成机制而言的，其主要表现为以下几个方面。

1．自然条件禀赋性贫困

我国农村地区占地面积广，一些偏僻山区的可用资源贫乏，与外界的交通和联系十分不便。生活在这些地方的农民，主要依靠当地有限的自然资源从事农业生产，劳动成果受气候等自然条件的影响较大。因此，在这些自然条件较为恶劣的农村地区，生产和生活的脆弱性非常大，生活在这种自然条件下的人们容易陷入贫困。此类贫困问题的形成机制主要有两个因素：一是受生存的自然条件的不利影响，资源难以满足基本生活需要；二是难以获得有效的社会支持。这两种因素的影响相互关联，共同起作用，使贫困人口难以从居住的生活环境和社会活动中得到有效的生产和生活资源。

2．生态环境相关贫困

在一些农村贫困地区，贫困问题的产生与区域性生态环境的恶化以及为保护生态实施的政策有关。由于传统农业对自然资源有较大程度的依赖，农户的收入和生活水平的提高，与他们所处的生态环境密切相关。随着资源的过度开发及气候变化等因素的影响，一些地区的生态环境不断恶化，如一些地区出现的荒漠化、盐碱化、水土流失严重、地下水水位下降等现象，直接损害了当地农民的生产和生活基础，由此产生了一批农村贫困人口。

3．与不均衡发展相关的相对贫困

生态环境的变化可能导致贫困人口的产生，社会经济环境的变迁也可能导致贫困人口的产生。在社会经济快速转型与发展的过程中，发展机会在区域、社会群体之间的配置难免存在不均衡的问题，获得较少发展机会的区域和社会群体，实际上陷入欠发展的贫困境地。与发展不均衡相关的贫困问题的形成机制主要是发展机会配置的不均衡，其中主要是人的发展问题。在社会经济发展水平不断提高的过程中，不同区域、不同群体、不同阶层的发展机会需要得到相对均衡的增长，这样才能避免出现与发展不均衡相关的贫困问题。

4．社会经济结构性贫困

我国贫困人口和贫困问题主要集中在农村地区，这与社会经济结构性因素的影响密切相关。所谓结构性因素，指的是与社会结构、经济结构相关联的因素。结构性贫困在一定意义上指的是由社会经济结构性要素决定的贫困问题。在市场化、城镇化、现代化的大背景下，以传统农业生产为主的农户，难以获得理想的市场机会、分享城镇发展的成果。一旦农业面临自然和市场的冲击，他们就容易陷入贫困。所以，农村结构性贫困的形成机制就是传统小农生产在市场经济大势中的劣势地位和脆弱性。

5．特殊个体性贫困

如果说结构性贫困问题是片区的、局部性的问题，那么特殊个体性贫困则是偶发的、个体性的问题。在任何社会系统中，都会存在个体性的差异问题，有些个体因为各种特殊情况，生活陷入贫困状态，如家庭缺乏劳动力、疾病、突遭变故等。特殊贫困问题不仅存在于农村地区，城镇里也会存在。特殊贫困的形成机制是由各种偶发的、特殊的困难造成的。

6．因知识贫乏、个性懒惰、不思进取、自我放弃产生的意识性贫困

改革开放以来，党和国家大规模实施扶贫开发项目，使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的成就。但是，有些扶贫救助对象在政府帮扶下脱贫后再次返贫，政府帮扶只是外在因素，其自身不给后劲，吃救济、吃社保，不思进取，缺乏竞争意识，不珍惜政府给他们安排的就业机会。他们安于现状，受长期形成的落后的传统和文化观念的影响，男人虽然身体强壮，但是不干活，靠女人家里家外操劳，有人甚至把扶贫资金和物资用来抽烟喝酒。这种情况，给多少资助，进行多少次帮扶，也是“烂泥扶不上墙”。

7．因建房导致的贫困

目前，国家加大力度解决农村居住环境的问题，各级政府推出一系列的建房扶持政策。一些村庄由于自然条件差，经济发展滞后，村民建起新房后家徒四壁，又陷入贫困的境地，因房致贫。

认识和理解农村贫困问题的复杂性、多样性及其主要表现，旨在为探寻有效的扶贫战略与策略提供一种逻辑框架，使扶贫政策措施的制定更有针对性、更加精确，让精准扶贫形成长效机制。

二 新时期的贫困问题及其表现

在经济高速增长和城市化快速推进的同时，地区差异和个人条件、发展机会等的差别逐渐造成了收入分配的不平等，进入21世纪以后，这一问题愈加严重。农村贫困格局在新的历史时期有了新变化。一是在城乡二元结构的限制下，快速的城市化和工业化进程催生大量的贫困人口，从贫困特性上看，可将这种贫困称为转型贫困，或短期性贫困、过渡性贫困。这个群体中的一部分人会在经济发展中获得机会走出贫困，一部分人的生活水平会随着城乡一体化的社会保障制度的改善而保持在贫困线以上；还有一部分人会落入贫困的陷阱，这部分人构成了所谓的贫困的增量。二是一直没有摆脱贫困，而且处于贫困代际传递状态，在工业化和城市化的进程中逐渐深陷贫困之中的人口，这些人处于我们说的绝对贫困的状态，这个群体因陷入长期性的贫困而构成贫困的存量。

由于经济增长的主要领域离贫困人口所能从事的产业越来越远，经济增长的直接减贫效应越来越弱。一直具有很强的减贫效应的农业，在国民经济中所占的比重不断下降。因此，除拥有相当大的资源规模之外，依靠传统意义上的（小规模的）基于农业开发的扶贫措施，很难解决尚存的农村贫困问题。近几年贫困问题之所以引起人们的高度关注，主要就在于贫困存量减少的速度在下降，也就是说，在现有的经济社会条件下，贫困人口似乎很难走出贫困。事实上，大部分的贫困人口已经落入结构性贫困的陷阱，这是新时期扶贫工作面临的新挑战。

就云南而言，除了上述问题外，新时期少数民族贫困地区的贫困特征还突出表现在贫困程度深、灾害频发、返贫人口不断增加、贫困人口分布区域相对集中等几个方面。

从贫困人口和贫困发生率变化的情况可以看出，云南少数民族贫困人口占全国贫困总人口的比重逐渐增大，民族地区贫困发生率也远远高于同期全国贫困发生率。新时期民族自治地方面临贫困面较大、贫困程度深的难题，使少数民族贫困问题成为我国扶贫开发工作的重点和难点。

综合来看，新时期云南的贫困人口主要分布在自然条件差、自身发展能力弱的山区和少数民族地区，分布相对集中且呈现连片的分布格局。

三 扶贫与脱贫的可持续性

精准扶贫不仅不能局限于对现有的绝对贫困人口的帮扶和脱贫，而且不能将精准扶贫的意义理解为只是为了完成阶段性的扶贫开发目标。扶贫开发工作的本质意义在于消除社会中的贫困问题。帮助农村现有的绝对贫困人口摆脱贫困，是消除农村贫困问题的第一步。要让农村告别贫困，迈入小康，还需要保障扶贫脱贫效果的可持续性。也就是说，在帮助农村贫困人口脱贫之后，还要尽可能防止部分贫困人口返贫以及新的贫困人口产生，同时还要为弱势群体继续提供帮扶和社会支持。因此，精准扶贫战略也应是可持续扶贫战略。可持续扶贫战略的基本原则和核心内容可概括为如下几个方面。

1．扶贫机制的可持续性原则

所谓扶贫机制，是指由“谁是扶贫对象”“由谁去扶贫”“怎样去扶贫”组成的确定机制。保证扶贫机制的可持续性，并非建立一个固定不变的标准，或是增设一些常设机构，而是在社会治理体系中必须有相应的扶贫确定机制。任何时期、任何地区，均要有一套机制来确定哪些人是贫困人口、由哪些力量去帮扶他们以及如何帮助他们摆脱贫困。可持续扶贫机制将会弥补以往项目制扶贫的局限性，因为在扶贫项目的推进和实施过程中，虽然能对贫困地区的贫困者起到一定的帮扶和脱贫作用，但是，由于扶贫项目一般都是周期性的、选择性的，形成的扶贫效果具有阶段性和局部性，只有在项目期和项目地区，才能达到解决贫困问题的效果。

2．可持续扶贫资源的保障制度

扶贫资源是扶贫开发工作的物质基础，同时也是预防和消除贫困的前提条件。要实现扶贫资源的可持续这一目标，必须在制度与政策安排上构建一套保障体系。在以往的片区扶贫开发体系中，采用贫困地区申请与评定的办法，被评定为“贫困地区”，就能享受到扶贫开发的支持和优待政策。如果没有被评定为“贫困地区”，往往难以得到扶贫资源，或得到很少的扶贫资源。这套行政评估体系虽能确立扶贫开发的大方向，但缺乏扶贫的精准性和可持续性，使一些农村的贫困户特别是那些特困户得不到集中、有效的帮扶和支持，使扶贫的实际效率大大降低。脱贫地区的扶贫措施停止后，出现部分贫困户在缺少扶贫优惠政策支持的情况下重新返贫的问题，有些贫困地区为了“留住”扶贫优惠政策，选择“谨慎的”发展策略。因此，要保障扶贫有实际效果和具有可持续性，就需要从制度层面安排，确保有可持续的扶贫资源。

3．扶贫措施与行动的可持续性

目前，一些精准扶贫工作是以对口、驻村扶贫的方式进行的。这一扶贫策略虽明确了扶贫的责任单位和扶贫对象，但是，究竟采取什么样的扶贫措施和行动，在很大程度上取决于驻村扶贫工作者的能动性。驻村工作者能力越强，扶贫效果就会越好。对口扶贫单位派驻的扶贫工作者并非专门性、长期性的，所以扶贫措施和行动通常是阶段性的，不具有可持续的特点。要推进可持续的精准扶贫，就必须针对扶贫对象的特点和需求，确立能够持续下去的扶贫行动计划。也就是说，不论对口扶贫责任单位是谁、不论对口扶贫单位派谁去扶贫，都要按照计划有效地推进扶贫措施。

中国社会经济的发展已进入新时期，农村扶贫开发工作既要面对长期未解决的深层次矛盾和问题，又要面临诸多新任务和新挑战。“十三五”时期，农村扶贫进入“啃硬骨头”“攻坚拔寨”的冲刺阶段，要破解扶贫开发中的难题，夺取农村脱贫攻坚战的胜利，就需要构建科学合理的农村扶贫新战略，通过精准、综合和可持续的扶贫战略的实施，调动更广泛的社会力量，采取更积极有效的扶贫行动，让农村绝对贫困人口实现真正脱贫，保障全面建成小康社会这一战略目标的实现。